法律視角下的加油站用地管理研究

摘要：加油站用地屬限制供地類(lèi)項(xiàng)目，取之不易，管理亦難，本文從土地的法律屬性和加油站的特殊性分析入手，以法律視角審視加油站用地中存在的問(wèn)題并結(jié)合實(shí)踐有針對(duì)性的提出規(guī)范管理和風(fēng)險(xiǎn)防控的思路。

關(guān)鍵詞：加油站；用地；法律視角；管理

中圖分類(lèi)號(hào)：TU249.6文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A 文章編號(hào)：1001-828X（2012）03-0-02

加油站的地理位置在某種程度上決定其經(jīng)濟(jì)效益，土地是加油站的基礎(chǔ)和根本，各大石油公司搶攤布局，開(kāi)展加油站網(wǎng)點(diǎn)之爭(zhēng)，最根本的就是土地之爭(zhēng)。由于經(jīng)營(yíng)危險(xiǎn)化學(xué)品的特性，加油站的建造受到國(guó)家嚴(yán)格控制，其用地取得在當(dāng)今趨緊的土地管理政策下越趨困難，另一方面，加油站存量用地由于歷史原因存在較多的管理問(wèn)題亟待理順和規(guī)范。從法律視角看，加油站用地的取得和存量管理需要做到合法合規(guī)、權(quán)屬清晰、手續(xù)完備、管理規(guī)范、風(fēng)險(xiǎn)可控。

一、加油站用地的特殊性和用地現(xiàn)狀

加油站用地屬于《土地利用現(xiàn)狀分類(lèi)》中商服用地類(lèi)的批發(fā)零售用地，不屬于人們通常認(rèn)為的國(guó)家重點(diǎn)扶持的公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目用地。由于加油站本身的特殊性，其用地也受到較多的政策限制。根據(jù)國(guó)土資發(fā)[2002]229號(hào)《關(guān)于切實(shí)加強(qiáng)加油站用地管理的通知》規(guī)定，加油站用地自該通知下發(fā)之日(2002年7月19日)起列入限制供地類(lèi)項(xiàng)目，一律實(shí)行有償使用，并按規(guī)定實(shí)行招標(biāo)、拍賣(mài)。這意味著，加油站用地通過(guò)行政劃撥、協(xié)議出讓方式取得已成為歷史。加油站用地的門(mén)檻越來(lái)越高，根據(jù)上述通知，“凡未取得省級(jí)經(jīng)貿(mào)部門(mén)核準(zhǔn)的成品油零售經(jīng)營(yíng)資格、不符合城區(qū)和公路沿線加油站發(fā)展布局規(guī)劃的，不得批準(zhǔn)供地”，要取得加油站用地，不僅企業(yè)自己要有經(jīng)營(yíng)資質(zhì)，還得政府方面有規(guī)劃，在規(guī)劃之外通過(guò)其他渠道取得用地已幾無(wú)可能。隨著全國(guó)性的建設(shè)用地緊張，各地列入加油站選址規(guī)劃的用地也越趨緊張，這與招拍掛制度的結(jié)合，使得加油站用地的成本暴漲，如今幾千萬(wàn)元取得一座加油站用地已不是稀罕事，而且許多城市特別是一線城市的城區(qū)已基本沒(méi)有供地用于建造加油站。于是，國(guó)內(nèi)石油巨頭將目標(biāo)瞄準(zhǔn)現(xiàn)有存量社會(huì)加油站，大打加油站網(wǎng)點(diǎn)收購(gòu)爭(zhēng)奪戰(zhàn)。而在石油巨頭內(nèi)部，由于歷史原因，加油站用地性質(zhì)存在多種形式，除了國(guó)有出讓地外，還有原來(lái)的國(guó)有劃撥地、授權(quán)經(jīng)營(yíng)地，有在網(wǎng)點(diǎn)收購(gòu)或者與農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織聯(lián)營(yíng)過(guò)程中形成的的集體建設(shè)用地，甚至因用地缺乏，許多加油站用地系向他人租賃所得，每年繳納租賃費(fèi)。由于土地本身很強(qiáng)的政策性和明顯的法律屬性，不管是新建加油站用地的取得，網(wǎng)點(diǎn)收購(gòu)還是加油站存量用地的管理，都涉及較多的法律問(wèn)題。

二、加油站用地中存在的法律問(wèn)題

1.加油站用地涉及的法律法規(guī)。我國(guó)現(xiàn)行土地管理主要有三大法律制度即土地權(quán)屬制度、土地用途管制制度、土地有償獲得制度，土地管理方面的法律法規(guī)較多，就加油站用地而言，涉及《土地管理法》、《物權(quán)法》、《城市房地產(chǎn)管理法》、《城鎮(zhèn)國(guó)有土地使用權(quán)出讓和轉(zhuǎn)讓暫行條例》以及國(guó)土資源部頒布的諸如《招標(biāo)拍賣(mài)掛牌出讓國(guó)有建設(shè)用地使用權(quán)規(guī)定》、《關(guān)于切實(shí)加強(qiáng)加油站用地管理的通知》等一系列規(guī)定和通知。

2.加油站用地存在的問(wèn)題。主要體現(xiàn)在：一是用地手續(xù)不完備。企業(yè)未經(jīng)批準(zhǔn)，未履行全部手續(xù)或者辦理明顯有瑕疵的手續(xù)即占用土地建造加油站，未按照土地出讓合同履約等。二是用地性質(zhì)違規(guī)。因無(wú)法拿到商服用地，企業(yè)可能會(huì)占用工業(yè)、教育科技文化用地建造加油站，對(duì)于城鄉(xiāng)結(jié)合部、城郊和農(nóng)村地區(qū)，為了搶占市口，企業(yè)也可能會(huì)違規(guī)租用農(nóng)村集體土地建造加油站，從而違反《土地管理法》第63條中 “農(nóng)民集體所有的土地的使用權(quán)不得出讓、轉(zhuǎn)讓或者出租用于非農(nóng)業(yè)建設(shè)” 的規(guī)定。以上一和二的不當(dāng)行為可能帶來(lái)行政處罰、停業(yè)整頓、收回土地、甚至吊銷(xiāo)營(yíng)業(yè)執(zhí)照等嚴(yán)重的法律后果。三是權(quán)屬登記不規(guī)范。存量用地權(quán)屬登記不規(guī)范帶來(lái)內(nèi)部管理風(fēng)險(xiǎn)，比如加油站土地?zé)o證問(wèn)題，加油站收購(gòu)后土地權(quán)證未及時(shí)進(jìn)行變更，聯(lián)營(yíng)站土地作價(jià)入股方未將土地證轉(zhuǎn)移登記到聯(lián)營(yíng)站名下，因企業(yè)變革等歷史原因加油站土地權(quán)證登記名稱(chēng)與加油站現(xiàn)有工商名稱(chēng)不一致問(wèn)題等等，在不動(dòng)產(chǎn)物權(quán)實(shí)行權(quán)屬登記，不登記不發(fā)生物權(quán)效力的法律制度下，以上這些登記不規(guī)范的問(wèn)題會(huì)帶來(lái)土地權(quán)利主體缺位，物權(quán)瑕疵，影響物權(quán)權(quán)利行使，甚至帶來(lái)企業(yè)資產(chǎn)損失和其他經(jīng)濟(jì)損失的風(fēng)險(xiǎn)。四是承租用地管理不到位，承租他人土地用于經(jīng)營(yíng)加油站，因土地?zé)o證，劃撥地出租未經(jīng)批準(zhǔn)，農(nóng)用地、集體建設(shè)用地出租，出租人違規(guī)用地，違章搭建，未辦理租賃備案，未取得房地產(chǎn)租賃他項(xiàng)權(quán)證、租賃合同約定不明等問(wèn)題帶來(lái)工商年檢通不過(guò)、失去經(jīng)營(yíng)網(wǎng)點(diǎn)、引起糾紛訴訟、造成經(jīng)濟(jì)損失等風(fēng)險(xiǎn)。

三、加油站用地規(guī)范管理與風(fēng)險(xiǎn)防控

1.新增用地管理。新增用地管理的原則是手續(xù)齊全規(guī)范、避免違法用地。加油站新增用地主要有兩種方式：通過(guò)招拍掛和通過(guò)加油站股權(quán)收購(gòu)。

(1)招拍掛方式。以這種方式取得加油站建設(shè)用地，企業(yè)一般可以通過(guò)以下流程辦理：先查閱欲建加油站所在市、縣的土地利用總體規(guī)劃、土地利用年度計(jì)劃、城市規(guī)劃和建設(shè)用地使用權(quán)出讓年度計(jì)劃，從當(dāng)?shù)赝恋毓芾聿块T(mén)公開(kāi)信息渠道獲取土地招拍掛信息，有意向的持有關(guān)法律文件向當(dāng)?shù)赝恋毓芾斫灰字行奶岢鰰?shū)面申請(qǐng)，參與土地的招拍掛活動(dòng)，競(jìng)買(mǎi)成功后，簽訂成交確認(rèn)書(shū)，付清成交價(jià)款，之后辦理土地預(yù)審、規(guī)劃審查、項(xiàng)目立案審查、環(huán)評(píng)等手續(xù)，經(jīng)企業(yè)法律事務(wù)部門(mén)審核后簽訂土地使用權(quán)出讓合同，最后進(jìn)行土地使用權(quán)初始登記。該種方式中，土地使用證是權(quán)屬證明也是最終目標(biāo)，務(wù)必盡快辦理，憑此證方可辦理建設(shè)用地規(guī)劃許可證、建設(shè)工程規(guī)劃許可證與建設(shè)工程施工許可證等加油站建設(shè)相關(guān)手續(xù)。

(2)股權(quán)收購(gòu)方式。加油站所有資產(chǎn)含土地和房產(chǎn)一同收購(gòu)，使加油站土地使用權(quán)收歸己有。該種方式下會(huì)遇到較多的法律風(fēng)險(xiǎn)，比如轉(zhuǎn)讓方主體不合格，未經(jīng)共有人同意出讓共有資產(chǎn)，加油站房地產(chǎn)已被抵押而無(wú)法過(guò)戶(hù)，土地房產(chǎn)沒(méi)有產(chǎn)權(quán)證，建設(shè)手續(xù)不全，存在違規(guī)用地和違章建筑，轉(zhuǎn)讓方隱匿加油站面臨拆遷信息等。作為收購(gòu)方應(yīng)采取如下措施應(yīng)對(duì)風(fēng)險(xiǎn)：

一是在收購(gòu)前進(jìn)行全面的盡職調(diào)查，發(fā)現(xiàn)以上問(wèn)題及時(shí)采取應(yīng)對(duì)辦法。比如發(fā)現(xiàn)關(guān)于抵押?jiǎn)栴}，須由加油站產(chǎn)權(quán)人做出無(wú)抵押承諾或解除抵押承諾，在發(fā)現(xiàn)加油站資產(chǎn)已被抵押的情況下，可視具體情況要求先期解除抵押，或在合同中具體約定解除抵押的方式、步驟。又如加油站違規(guī)用地，轉(zhuǎn)讓方采用簽訂土地租賃合同形式占用集體土地的，應(yīng)在收購(gòu)合同中，明確約定由轉(zhuǎn)讓方負(fù)責(zé)將該加油站的土地辦理為國(guó)有出讓性質(zhì)和商業(yè)用途，并過(guò)戶(hù)到合同約定的使用人名下。加油站占用集體土地又不能辦理國(guó)有出讓手續(xù)的，必須具有政府部門(mén)批準(zhǔn)的《建設(shè)用地規(guī)劃許可證》、《建設(shè)工程規(guī)劃許可證》、《建筑施工許可證》等其他行政審批文件，才能降低風(fēng)險(xiǎn)損害發(fā)生的可能性。

二是盡快辦理土地房產(chǎn)過(guò)戶(hù)手續(xù)。加油站股權(quán)收購(gòu)，價(jià)值比重最大的實(shí)際上就是土地和房產(chǎn)，而加油機(jī)、油罐等固定資產(chǎn)價(jià)值與其相比簡(jiǎn)直不值一提。收購(gòu)后，若土地不是登記在加油站名下的，企業(yè)盡快到房地產(chǎn)交易中心辦理房地產(chǎn)過(guò)戶(hù)手續(xù)，并移交涉及土地房產(chǎn)的各類(lèi)檔案資料。如未及時(shí)辦理，將來(lái)一旦土地房產(chǎn)發(fā)生巨額增值，原轉(zhuǎn)讓方可能會(huì)反悔當(dāng)初收購(gòu)協(xié)議，致使雙方發(fā)生法律糾紛。

2.存量用地管理。存量用地管理的原則是做到權(quán)屬清晰、登記規(guī)范、使用科學(xué)。加油站存量用地主要有自有、聯(lián)營(yíng)、承租三種方式。

(1)自有土地。自有土地有劃撥、授權(quán)經(jīng)營(yíng)、出讓三種。劃撥土地按照法律規(guī)定未經(jīng)批準(zhǔn)不得出租、抵押、轉(zhuǎn)讓?zhuān)髽I(yè)應(yīng)注意因加油站歇業(yè)或關(guān)閉后，若加油站土地是劃撥地的，未經(jīng)土地管理部門(mén)批準(zhǔn)不得隨意處置，否則違法。授權(quán)經(jīng)營(yíng)地是國(guó)家將原劃撥地經(jīng)評(píng)估按評(píng)估價(jià)轉(zhuǎn)增國(guó)家資本金后授權(quán)給國(guó)有控股公司使用的土地，注意授權(quán)經(jīng)營(yíng)地只能按照指定用途使用或出租給指定對(duì)象，企業(yè)無(wú)處置權(quán)，經(jīng)批準(zhǔn)同意轉(zhuǎn)讓的需補(bǔ)交出讓金。出讓地是企業(yè)向市、縣土地管理部門(mén)繳納土地出讓金后取得的一定期限內(nèi)使用并可以自行轉(zhuǎn)讓使用權(quán)的土地。由于其具有最完整的權(quán)利，流通性好，對(duì)企業(yè)來(lái)來(lái)說(shuō)最受歡迎也最容易管理，有條件的企業(yè)可以將原有劃撥地通過(guò)某種方式繳納出讓金后變?yōu)樽杂谐鲎尩亍Ｄ壳笆推髽I(yè)自有出讓地由于歷史原因存在登記不規(guī)范的問(wèn)題，主要有：

一是以前加油站整體收購(gòu)后未及時(shí)辦理土地權(quán)利人轉(zhuǎn)移登記，致使土地權(quán)利人至今仍登記在被收購(gòu)加油站的母體企業(yè)名下。這種情況風(fēng)險(xiǎn)在于，首先法律上只認(rèn)可權(quán)證上的登記人為該土地權(quán)利人，造成收購(gòu)方物權(quán)權(quán)利主體缺位，可能影響應(yīng)有權(quán)利的行使，如轉(zhuǎn)讓方實(shí)體被消滅，更加難以辦理權(quán)利人轉(zhuǎn)移。其次，名義上的權(quán)利人可能會(huì)在實(shí)際權(quán)利人不知情的情況下將該土地及房產(chǎn)作抵押，若抵押人破產(chǎn)或被第三人行使抵押權(quán)等均可能造成該土地及房產(chǎn)被司法機(jī)關(guān)強(qiáng)制執(zhí)行，影響加油站正常經(jīng)營(yíng)和權(quán)利主張，甚至可能造成地塊損失。再次是轉(zhuǎn)讓方因覬覦這些年土地大幅增值，可能以土地登記權(quán)利人的名義，通過(guò)訴訟方式主張退還收購(gòu)款收回土地。最后如遇政府征收該土地上的房屋，收購(gòu)方需要以房地產(chǎn)登記權(quán)利人名義或在其配合下才能獲得賠償，在談判中處于被動(dòng)。對(duì)這種問(wèn)題的解決思路是盡快補(bǔ)辦過(guò)戶(hù)手續(xù)，當(dāng)然可能涉及土地增值稅、契稅、評(píng)估費(fèi)等高額費(fèi)用，如轉(zhuǎn)讓方不愿配合過(guò)戶(hù)或無(wú)法補(bǔ)辦，可以協(xié)商采取訂立協(xié)議的方式明確土地的實(shí)際權(quán)屬，從債權(quán)層面降低物權(quán)風(fēng)險(xiǎn)。

二是土地房產(chǎn)沒(méi)有權(quán)證。這種情況下，把該房地產(chǎn)作為注冊(cè)地的企業(yè)需要辦理營(yíng)業(yè)期限續(xù)展、加油站開(kāi)設(shè)非油業(yè)務(wù)辦理相關(guān)證照、實(shí)施企業(yè)更名等事項(xiàng)時(shí)，可能因無(wú)法提供房地產(chǎn)權(quán)屬證明被政府部門(mén)拒絕受理。如遇政府征收時(shí)，也可能因?yàn)闊o(wú)證遇到相關(guān)障礙。解決的思路是盡快分析原因，取得權(quán)屬證明，問(wèn)題較大的可以委托專(zhuān)業(yè)中介機(jī)構(gòu)辦理。

三是由于企業(yè)變革，土地登記名稱(chēng)與加油站現(xiàn)有工商登記名稱(chēng)不一致，這種情況下法律風(fēng)險(xiǎn)較小，因土地登記名稱(chēng)下的企業(yè)要么是現(xiàn)石油企業(yè)的一致行動(dòng)人，要么在企業(yè)變革中已經(jīng)注銷(xiāo)，但是如果要規(guī)范登記，使土地登記名稱(chēng)統(tǒng)一到工商名稱(chēng)上來(lái)，需要查明兩者間的關(guān)系，視是否變更關(guān)系，股東是否有變化等不同而區(qū)分是變更登記還是轉(zhuǎn)移登記。登記方式的不同可能涉及差額巨大的稅費(fèi)。

(2)聯(lián)營(yíng)。聯(lián)營(yíng)方以土地房產(chǎn)作價(jià)入股與石油公司成立加油站，按照《公司法》規(guī)定，該土地房產(chǎn)屬于聯(lián)營(yíng)企業(yè)資產(chǎn)，應(yīng)當(dāng)將該土地房產(chǎn)過(guò)戶(hù)到聯(lián)營(yíng)體名下，但現(xiàn)有聯(lián)營(yíng)加油站中，存在較多未過(guò)戶(hù)的情況，可能帶來(lái)權(quán)益不清，出資不實(shí)，土地方擅自處分該土地房產(chǎn)等風(fēng)險(xiǎn)，建議協(xié)商聯(lián)營(yíng)對(duì)方補(bǔ)辦過(guò)戶(hù)手續(xù)，但因近年來(lái)土地增值巨大，聯(lián)營(yíng)方考慮自己利益可能會(huì)不同意，則建議以簽訂協(xié)議的方式明確土地房產(chǎn)的實(shí)際權(quán)屬，從債權(quán)層面降低物權(quán)風(fēng)險(xiǎn)。

(3)承租。加油站承租土地對(duì)于石油企業(yè)來(lái)說(shuō)既無(wú)奈、又有不確定性和一定的風(fēng)險(xiǎn)。租賃土地的主動(dòng)權(quán)在出租人手里，租金上漲，不再續(xù)租，提前結(jié)束租賃合同等會(huì)給承租人帶來(lái)不確定性，而出租人出現(xiàn)前文所述無(wú)土地房產(chǎn)權(quán)證等問(wèn)題帶來(lái)管理風(fēng)險(xiǎn)和經(jīng)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)。特別是在工商登記政策收緊的情況下，以承租土地的地址為加油站注冊(cè)地的，在該加油站辦理營(yíng)業(yè)期限續(xù)期等工商手續(xù)時(shí)，因無(wú)法提供他方的房地產(chǎn)權(quán)屬證明，工商部門(mén)可能會(huì)拒絕受理。對(duì)于加油站承租地管理，建議一是對(duì)出租人開(kāi)展盡職調(diào)查，確定出租人主體合格，租賃標(biāo)的合法合規(guī)。二是加強(qiáng)租賃合同管理，將可能遇到的風(fēng)險(xiǎn)通過(guò)合同約定來(lái)化解，比如為了固定較長(zhǎng)的租賃期限，有些企業(yè)簽訂30年的租賃合同，但根據(jù)《合同法》租賃合同分則規(guī)定租賃期限最長(zhǎng)為20年，后面10年無(wú)法受到法律保護(hù)，建議通過(guò)再簽一份租期為10年的合同，租賃期限從前份20年的合同結(jié)束之日起計(jì)算的方法解決租35年的問(wèn)題，保證了加油站經(jīng)營(yíng)的連續(xù)性。二是完善租賃手續(xù)和相關(guān)文件，加油站應(yīng)當(dāng)向出租人索取土地權(quán)屬證明復(fù)印留存，或到土地房產(chǎn)交易中心調(diào)閱權(quán)屬信息。租賃事項(xiàng)應(yīng)當(dāng)備案，并辦理土地使用權(quán)出租他項(xiàng)權(quán)利登記，取得租賃他項(xiàng)權(quán)利證書(shū)，維護(hù)承租人權(quán)益。

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作者簡(jiǎn)介：盧海鋒（1979-），律師資格、全國(guó)企業(yè)法律顧問(wèn)、中國(guó)土地估價(jià)師、中國(guó)房地產(chǎn)估價(jià)師、全國(guó)房地產(chǎn)經(jīng)紀(jì)人，從事企業(yè)法務(wù)與房地產(chǎn)管理方向研究。