關于城市總體規劃修改成果編制形式的探索——以重慶市城鄉總體規劃修改為例

方波，羅江帆，葉祖盼

（1重慶市規劃研究中心規劃編制部 重慶 400011 2重慶市規劃設計研究院規劃二所 重慶 401147）

1 總規修改的工作背景

2008年1月1 日，《中華人民共和國城鄉規劃法》正式實施。值得關注的是，與同步廢止的中華人民共和國城市規劃法相比，新的城鄉規劃法專門增加了第四章“城鄉規劃的修改”，該章節對城市總體規劃修改的前提、修改方式、審批程序等內容均做了具體而嚴格的規定，這也意味著城市總體規劃修改工作不僅已法律化，而且將規范化。新法實施以來，重慶作為經國務院同意，在全國首批開展總體規劃修改的城市，積極主動地開展工作。但面臨的突出問題是，總體規劃修改作為一個全新的工作領域，在工作思路、成果編制形式、審批程序等方面均無前例可循，因此此次工作帶有一定的創新性和探索性，“攻堅破冰”任務擺在面前，而規劃成果編制形式又是其中的重難點問題之一。針對這一難題，以重慶市規劃局、重慶市規劃設計研究院等多個規劃設計單位共同組成的工作組先后赴天津、南京等同步開展類似工作的城市進行考察學習，以期達到相互交流、取長補短的目的，同時，工作組內部也就規劃成果的編制框架及編制原則多次召開專題研究會，并在隨后的工作中與住房和城鄉建設部保持了緊密的溝通與交流，最終形成了國務院批復的編制成果。

2 編制原則的確定

通過深入研究與討論，工作組確定了三個方面的編制原則，即權威性、針對性、科學性。編制原則的確定，也為規劃成果的順利編制提供了行動指南。

2.1 權威性

城市總體規劃修改有別于城市總體規劃修編，總體規劃修編是對原有總規進行全面性的、綜合性的、系統性的修改與完善，而總體規劃修改則只是對原總規進行有限的、局部的改動，原規劃中具有戰略性、全局性的內容保持不變，仍然具有法律效力，從而維護原總規的權威性。以重慶總體規劃修改為例，經國務院批復的規劃修改編制成果保持了07版重慶總規中一系列重要內容不變，包括重慶的城市性質、發展目標、“一圈兩翼”區域發展戰略、“多中心組團式”的主城空間結構等，這些內容是重慶城市特色與發展理念的具體體現，保持這些內容不變即是對原總規權威性的有效維護。

2.2 針對性

總體規劃修改必須具有很強的針對性，即針對原總規中無法適應當前或未來一段時間社會經濟發展的重要內容進行修改，而原規劃中合理有效的內容能不改的則盡量不改，體現在成果編制形式上則是“在精而不在多”。以重慶總規修改編制成果為例，修改后的總規文本共178條，與07版總規文本條數保持一致，其中，因補充城市職能、修改城市規模造成的直接修改僅3條，占文本總條數的1.7%；由于直接修改涉及的城市空間結構、綜合交通體系、市政基礎設施、公共服務設施等間接修改26條，占文本總數的14.6%。

2.3 科學性

城市總體規劃是指導一個城市發展的綱領性文件，規劃內容在原編制過程中是經過充分論證的，因此，總體規劃修改的內容也不是隨意的，而是科學的、嚴謹的。重慶總體規劃修改嚴格遵循城鄉規劃法等相關法律法規，成果編制突出了“政府組織、專家領銜、部門合作、公眾參與、科學決策”的特點。在項目啟動之前，已開展大量前期準備工作，為項目的科學編制奠定了堅實的基礎，工作期間，規劃編制成果還得到了15個國家部委的具體指導，200多名專業人士、50多名國內外知名專家直接參與，除組織召開法定的程序性會議外，還先后召開了百余次研討和協調會，從而保證了編制成果的科學性。

3 規劃成果的編制

就目前來看，總體規劃修改成果的編制形成尚未形成標準范式，重慶總規修改根據前期制定的權威性、針對性、科學性原則，建立了符合重慶自身的一套編制框架，并通過不斷修改與完善，最終的規劃成果包括五個部分，分別是規劃文本、規劃圖集、文本修改說明書、專題論證報告以及基礎資料匯編，其中，文本、規劃圖集、文本修改說明書為法定性文件，專題論證報告和基礎資料匯編為規劃附件。總體來看，規劃圖集與基礎資料匯編的編制形式比較常規，不多贅述，本文重點對此次工作中帶有創新性與探索性的規劃文本、文本修改說明書、專題論證報告的編制形式進行分析。

3.1 規劃文本的修改

文本是總體規劃的核心內容，總體規劃修改工作中對于文本的修改頻率也是最高的，重慶總規修改文本前后修改多達30余稿，經歷了從對照式修改轉為標注式修改兩大階段。工作開展前期，規劃文本采用對照修改的方式，即針對每個文本條文采用“修改前”、“修改后”逐一對照的形式，但隨著工作的不斷深入，此種方式顯露出一些問題，比如因修改條文不多，很多“修改后”的內容中只能填“無”，從而增加了文本的篇幅及厚度，顯得不夠簡練。閱讀者在閱讀過程中需要逐一核對修改前后的內容，在使用上也不夠方便，因此，在工作中后期，工作組經過研究，提出了標注式的修改方式，即以原規劃文本為基礎，直接在原條文上進行修改，通過不同的標注方式表達修改內容，如用黑體字表示規劃新增內容，用下劃線文字代表修改后的內容（圖1），此種方式讓修改內容變得清晰明了、簡單易讀，也減少了文本的篇幅，因此，標注式修改也成為規劃文本的最終編制形式。

圖1 文本修改采用的"對照式修改"與"標注式修改"

3.2 文本修改說明書的編制

文本修改說明書的編制是此次重慶總體規劃修改工作的創新點之一。項目開展之初，文本修改說明書并沒有單獨編制，工作組試圖通過一系列的專題論證報告作為文本修改的說明性內容，但專題論證報告的論證效果比較泛化，針對性不強。經過多次研究探討，工作組決定將文本修改說明書作為一個獨立單元納入規劃成果中，并作為法定性文件的組成部分。文本修改說明書的框架結構分為三大部分，第一部分是對直接修改的文本條文進行說明，第二部分是對間接修改的條文進行說明，第三部分是對強化更新的文本條文進行說明。文本說明書采用逐條對應的寫作方式，即原文內容→修改內容→修改說明。如在“人口與城鎮化水平”一條中，首先羅列了原總規文本內容，然后對應表達修改后的條文內容，在修改說明中分別從市域人口現狀概況及變化特征、人口增長面臨的新形勢、市域人口規模預測、遠郊區縣人口變化等方面進行了論證（圖2），對照式的說明方式不僅直觀明了，而且具有很強的針對性。在全國專家審查會以及部際聯席會上，文本修改說明書的編制方式也獲得了評審專家及國家各部委的認可。

3.3 專題論證報告的編制

圖2 文本修改說明書采用的逐條對應式修改

專題論證報告的編制經歷了從繁入簡的過程，工作開展之初，項目組分別從資源環境承載力、人口規模、城鎮建設用地規模、主城區綜合交通規劃、主城區市政基礎設施規劃、兩江新區對重慶城市發展影響、西永綜合保稅區對重慶城市發展影響等方面編制了七個專題論證報告，每個報告相對獨立、單獨成冊，但此種成果形式顯得冗長，眾多報告分冊在今后使用和攜帶上也不夠方便，因此，為了保持成果形式的簡潔性，工作組將七個報告濃縮為一個專題論證報告，將原來的報告內容納入相應的篇章，并以此為基礎，增加了總體規劃實施情況、完善城市職能的論證、優化城市空間布局論證、環境影響評價說明、論證結論等內容，使專題論證報告成為一個整體，邏輯性更加嚴密。

4 小結

重慶總體規劃修改工作凝聚了住房和城鄉建設部等多個國家部委、重慶市委市政府、重慶市規劃局及相關市級行政部門、國內外知名專家學者、國內外一流設計機構共同的心血與汗水，也正是眾多部門和人員的通力合作、密切配合，促成了這一艱巨、復雜工作能在一年半的時間內得以圓滿完成。

重慶總規修改也是對城鄉規劃法關于城市總體規劃修改的一次具體實踐，它在工作思路、組織形式、成果編制形式、審批程序等方面均進行了開拓與創新，也將為國內其他城市類似工作的開展起到一定的示范與借鑒作用。

［1］《重慶市城鄉總體規劃（2007-2020年）》[Z].2009

［2］《重慶市城鄉總體規劃 （2007-2020）》[Z].（2011年修訂）.2011

［3］楊保軍，陳鵬.制度情境下的總體規劃演變［J］.城市規劃學刊，2012（1）.

［4］官大雨.國家審批要求下的城市總體規劃編制［J］.城市規劃，2010（6）

［5］雷翔.注意提高總體規劃編制的有效性［J］.城市規劃匯刊，1997（5）