關(guān)于城市總體規(guī)劃修改成果編制形式的探索——以重慶市城鄉(xiāng)總體規(guī)劃修改為例

方波，羅江帆，葉祖盼

（1重慶市規(guī)劃研究中心規(guī)劃編制部 重慶 400011 2重慶市規(guī)劃設(shè)計(jì)研究院規(guī)劃二所 重慶 401147）

1 總規(guī)修改的工作背景

2008年1月1 日，《中華人民共和國(guó)城鄉(xiāng)規(guī)劃法》正式實(shí)施。值得關(guān)注的是，與同步廢止的中華人民共和國(guó)城市規(guī)劃法相比，新的城鄉(xiāng)規(guī)劃法專(zhuān)門(mén)增加了第四章“城鄉(xiāng)規(guī)劃的修改”，該章節(jié)對(duì)城市總體規(guī)劃修改的前提、修改方式、審批程序等內(nèi)容均做了具體而嚴(yán)格的規(guī)定，這也意味著城市總體規(guī)劃修改工作不僅已法律化，而且將規(guī)范化。新法實(shí)施以來(lái)，重慶作為經(jīng)國(guó)務(wù)院同意，在全國(guó)首批開(kāi)展總體規(guī)劃修改的城市，積極主動(dòng)地開(kāi)展工作。但面臨的突出問(wèn)題是，總體規(guī)劃修改作為一個(gè)全新的工作領(lǐng)域，在工作思路、成果編制形式、審批程序等方面均無(wú)前例可循，因此此次工作帶有一定的創(chuàng)新性和探索性，“攻堅(jiān)破冰”任務(wù)擺在面前，而規(guī)劃成果編制形式又是其中的重難點(diǎn)問(wèn)題之一。針對(duì)這一難題，以重慶市規(guī)劃局、重慶市規(guī)劃設(shè)計(jì)研究院等多個(gè)規(guī)劃設(shè)計(jì)單位共同組成的工作組先后赴天津、南京等同步開(kāi)展類(lèi)似工作的城市進(jìn)行考察學(xué)習(xí)，以期達(dá)到相互交流、取長(zhǎng)補(bǔ)短的目的，同時(shí)，工作組內(nèi)部也就規(guī)劃成果的編制框架及編制原則多次召開(kāi)專(zhuān)題研究會(huì)，并在隨后的工作中與住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部保持了緊密的溝通與交流，最終形成了國(guó)務(wù)院批復(fù)的編制成果。

2 編制原則的確定

通過(guò)深入研究與討論，工作組確定了三個(gè)方面的編制原則，即權(quán)威性、針對(duì)性、科學(xué)性。編制原則的確定，也為規(guī)劃成果的順利編制提供了行動(dòng)指南。

2.1 權(quán)威性

城市總體規(guī)劃修改有別于城市總體規(guī)劃修編，總體規(guī)劃修編是對(duì)原有總規(guī)進(jìn)行全面性的、綜合性的、系統(tǒng)性的修改與完善，而總體規(guī)劃修改則只是對(duì)原總規(guī)進(jìn)行有限的、局部的改動(dòng)，原規(guī)劃中具有戰(zhàn)略性、全局性的內(nèi)容保持不變，仍然具有法律效力，從而維護(hù)原總規(guī)的權(quán)威性。以重慶總體規(guī)劃修改為例，經(jīng)國(guó)務(wù)院批復(fù)的規(guī)劃修改編制成果保持了07版重慶總規(guī)中一系列重要內(nèi)容不變，包括重慶的城市性質(zhì)、發(fā)展目標(biāo)、“一圈兩翼”區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略、“多中心組團(tuán)式”的主城空間結(jié)構(gòu)等，這些內(nèi)容是重慶城市特色與發(fā)展理念的具體體現(xiàn)，保持這些內(nèi)容不變即是對(duì)原總規(guī)權(quán)威性的有效維護(hù)。

2.2 針對(duì)性

總體規(guī)劃修改必須具有很強(qiáng)的針對(duì)性，即針對(duì)原總規(guī)中無(wú)法適應(yīng)當(dāng)前或未來(lái)一段時(shí)間社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要內(nèi)容進(jìn)行修改，而原規(guī)劃中合理有效的內(nèi)容能不改的則盡量不改，體現(xiàn)在成果編制形式上則是“在精而不在多”。以重慶總規(guī)修改編制成果為例，修改后的總規(guī)文本共178條，與07版總規(guī)文本條數(shù)保持一致，其中，因補(bǔ)充城市職能、修改城市規(guī)模造成的直接修改僅3條，占文本總條數(shù)的1.7%；由于直接修改涉及的城市空間結(jié)構(gòu)、綜合交通體系、市政基礎(chǔ)設(shè)施、公共服務(wù)設(shè)施等間接修改26條，占文本總數(shù)的14.6%。

2.3 科學(xué)性

城市總體規(guī)劃是指導(dǎo)一個(gè)城市發(fā)展的綱領(lǐng)性文件，規(guī)劃內(nèi)容在原編制過(guò)程中是經(jīng)過(guò)充分論證的，因此，總體規(guī)劃修改的內(nèi)容也不是隨意的，而是科學(xué)的、嚴(yán)謹(jǐn)?shù)摹Ｖ貞c總體規(guī)劃修改嚴(yán)格遵循城鄉(xiāng)規(guī)劃法等相關(guān)法律法規(guī)，成果編制突出了“政府組織、專(zhuān)家領(lǐng)銜、部門(mén)合作、公眾參與、科學(xué)決策”的特點(diǎn)。在項(xiàng)目啟動(dòng)之前，已開(kāi)展大量前期準(zhǔn)備工作，為項(xiàng)目的科學(xué)編制奠定了堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)，工作期間，規(guī)劃編制成果還得到了15個(gè)國(guó)家部委的具體指導(dǎo)，200多名專(zhuān)業(yè)人士、50多名國(guó)內(nèi)外知名專(zhuān)家直接參與，除組織召開(kāi)法定的程序性會(huì)議外，還先后召開(kāi)了百余次研討和協(xié)調(diào)會(huì)，從而保證了編制成果的科學(xué)性。

3 規(guī)劃成果的編制

就目前來(lái)看，總體規(guī)劃修改成果的編制形成尚未形成標(biāo)準(zhǔn)范式，重慶總規(guī)修改根據(jù)前期制定的權(quán)威性、針對(duì)性、科學(xué)性原則，建立了符合重慶自身的一套編制框架，并通過(guò)不斷修改與完善，最終的規(guī)劃成果包括五個(gè)部分，分別是規(guī)劃文本、規(guī)劃圖集、文本修改說(shuō)明書(shū)、專(zhuān)題論證報(bào)告以及基礎(chǔ)資料匯編，其中，文本、規(guī)劃圖集、文本修改說(shuō)明書(shū)為法定性文件，專(zhuān)題論證報(bào)告和基礎(chǔ)資料匯編為規(guī)劃附件。總體來(lái)看，規(guī)劃圖集與基礎(chǔ)資料匯編的編制形式比較常規(guī)，不多贅述，本文重點(diǎn)對(duì)此次工作中帶有創(chuàng)新性與探索性的規(guī)劃文本、文本修改說(shuō)明書(shū)、專(zhuān)題論證報(bào)告的編制形式進(jìn)行分析。

3.1 規(guī)劃文本的修改

文本是總體規(guī)劃的核心內(nèi)容，總體規(guī)劃修改工作中對(duì)于文本的修改頻率也是最高的，重慶總規(guī)修改文本前后修改多達(dá)30余稿，經(jīng)歷了從對(duì)照式修改轉(zhuǎn)為標(biāo)注式修改兩大階段。工作開(kāi)展前期，規(guī)劃文本采用對(duì)照修改的方式，即針對(duì)每個(gè)文本條文采用“修改前”、“修改后”逐一對(duì)照的形式，但隨著工作的不斷深入，此種方式顯露出一些問(wèn)題，比如因修改條文不多，很多“修改后”的內(nèi)容中只能填“無(wú)”，從而增加了文本的篇幅及厚度，顯得不夠簡(jiǎn)練。閱讀者在閱讀過(guò)程中需要逐一核對(duì)修改前后的內(nèi)容，在使用上也不夠方便，因此，在工作中后期，工作組經(jīng)過(guò)研究，提出了標(biāo)注式的修改方式，即以原規(guī)劃文本為基礎(chǔ)，直接在原條文上進(jìn)行修改，通過(guò)不同的標(biāo)注方式表達(dá)修改內(nèi)容，如用黑體字表示規(guī)劃新增內(nèi)容，用下劃線文字代表修改后的內(nèi)容（圖1），此種方式讓修改內(nèi)容變得清晰明了、簡(jiǎn)單易讀，也減少了文本的篇幅，因此，標(biāo)注式修改也成為規(guī)劃文本的最終編制形式。

圖1 文本修改采用的"對(duì)照式修改"與"標(biāo)注式修改"

3.2 文本修改說(shuō)明書(shū)的編制

文本修改說(shuō)明書(shū)的編制是此次重慶總體規(guī)劃修改工作的創(chuàng)新點(diǎn)之一。項(xiàng)目開(kāi)展之初，文本修改說(shuō)明書(shū)并沒(méi)有單獨(dú)編制，工作組試圖通過(guò)一系列的專(zhuān)題論證報(bào)告作為文本修改的說(shuō)明性?xún)?nèi)容，但專(zhuān)題論證報(bào)告的論證效果比較泛化，針對(duì)性不強(qiáng)。經(jīng)過(guò)多次研究探討，工作組決定將文本修改說(shuō)明書(shū)作為一個(gè)獨(dú)立單元納入規(guī)劃成果中，并作為法定性文件的組成部分。文本修改說(shuō)明書(shū)的框架結(jié)構(gòu)分為三大部分，第一部分是對(duì)直接修改的文本條文進(jìn)行說(shuō)明，第二部分是對(duì)間接修改的條文進(jìn)行說(shuō)明，第三部分是對(duì)強(qiáng)化更新的文本條文進(jìn)行說(shuō)明。文本說(shuō)明書(shū)采用逐條對(duì)應(yīng)的寫(xiě)作方式，即原文內(nèi)容→修改內(nèi)容→修改說(shuō)明。如在“人口與城鎮(zhèn)化水平”一條中，首先羅列了原總規(guī)文本內(nèi)容，然后對(duì)應(yīng)表達(dá)修改后的條文內(nèi)容，在修改說(shuō)明中分別從市域人口現(xiàn)狀概況及變化特征、人口增長(zhǎng)面臨的新形勢(shì)、市域人口規(guī)模預(yù)測(cè)、遠(yuǎn)郊區(qū)縣人口變化等方面進(jìn)行了論證（圖2），對(duì)照式的說(shuō)明方式不僅直觀明了，而且具有很強(qiáng)的針對(duì)性。在全國(guó)專(zhuān)家審查會(huì)以及部際聯(lián)席會(huì)上，文本修改說(shuō)明書(shū)的編制方式也獲得了評(píng)審專(zhuān)家及國(guó)家各部委的認(rèn)可。

3.3 專(zhuān)題論證報(bào)告的編制

圖2 文本修改說(shuō)明書(shū)采用的逐條對(duì)應(yīng)式修改

專(zhuān)題論證報(bào)告的編制經(jīng)歷了從繁入簡(jiǎn)的過(guò)程，工作開(kāi)展之初，項(xiàng)目組分別從資源環(huán)境承載力、人口規(guī)模、城鎮(zhèn)建設(shè)用地規(guī)模、主城區(qū)綜合交通規(guī)劃、主城區(qū)市政基礎(chǔ)設(shè)施規(guī)劃、兩江新區(qū)對(duì)重慶城市發(fā)展影響、西永綜合保稅區(qū)對(duì)重慶城市發(fā)展影響等方面編制了七個(gè)專(zhuān)題論證報(bào)告，每個(gè)報(bào)告相對(duì)獨(dú)立、單獨(dú)成冊(cè)，但此種成果形式顯得冗長(zhǎng)，眾多報(bào)告分冊(cè)在今后使用和攜帶上也不夠方便，因此，為了保持成果形式的簡(jiǎn)潔性，工作組將七個(gè)報(bào)告濃縮為一個(gè)專(zhuān)題論證報(bào)告，將原來(lái)的報(bào)告內(nèi)容納入相應(yīng)的篇章，并以此為基礎(chǔ)，增加了總體規(guī)劃實(shí)施情況、完善城市職能的論證、優(yōu)化城市空間布局論證、環(huán)境影響評(píng)價(jià)說(shuō)明、論證結(jié)論等內(nèi)容，使專(zhuān)題論證報(bào)告成為一個(gè)整體，邏輯性更加嚴(yán)密。

4 小結(jié)

重慶總體規(guī)劃修改工作凝聚了住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部等多個(gè)國(guó)家部委、重慶市委市政府、重慶市規(guī)劃局及相關(guān)市級(jí)行政部門(mén)、國(guó)內(nèi)外知名專(zhuān)家學(xué)者、國(guó)內(nèi)外一流設(shè)計(jì)機(jī)構(gòu)共同的心血與汗水，也正是眾多部門(mén)和人員的通力合作、密切配合，促成了這一艱巨、復(fù)雜工作能在一年半的時(shí)間內(nèi)得以圓滿(mǎn)完成。

重慶總規(guī)修改也是對(duì)城鄉(xiāng)規(guī)劃法關(guān)于城市總體規(guī)劃修改的一次具體實(shí)踐，它在工作思路、組織形式、成果編制形式、審批程序等方面均進(jìn)行了開(kāi)拓與創(chuàng)新，也將為國(guó)內(nèi)其他城市類(lèi)似工作的開(kāi)展起到一定的示范與借鑒作用。

［1］《重慶市城鄉(xiāng)總體規(guī)劃（2007-2020年）》[Z].2009

［2］《重慶市城鄉(xiāng)總體規(guī)劃 （2007-2020）》[Z].（2011年修訂）.2011

［3］楊保軍，陳鵬.制度情境下的總體規(guī)劃演變［J］.城市規(guī)劃學(xué)刊，2012（1）.

［4］官大雨.國(guó)家審批要求下的城市總體規(guī)劃編制［J］.城市規(guī)劃，2010（6）

［5］雷翔.注意提高總體規(guī)劃編制的有效性［J］.城市規(guī)劃匯刊，1997（5）