地方養(yǎng)老金謀劃“削峰填谷”

龐清輝

“目前，地區(qū)間養(yǎng)老保險制度潛伏著財務(wù)失衡的巨大風(fēng)險。”中國社會科學(xué)院世界社保研究中心主任鄭秉文對《中國新聞周刊》記者說。

2012年12月17日，《中國養(yǎng)老金發(fā)展報告2012》（以下簡稱《報告》）在北京發(fā)布，該報告是由中國社會科學(xué)院世界社保研究中心編寫的第二部年度養(yǎng)老金行業(yè)報告，今年的核心主題鎖定在“中國養(yǎng)老基金地區(qū)失衡與財務(wù)可持續(xù)性”。

“過去大家關(guān)心的是哪些人被社保覆蓋了，現(xiàn)在大家更關(guān)心的是都被覆蓋了，為什么不同的制度，不同的人群，不同的區(qū)域是不平等的。”中國經(jīng)濟(jì)體制改革研究會會長、人力資源和社會保障部勞科院原院長宋曉梧告訴《中國新聞周刊》記者。

《報告》還預(yù)計未來五年內(nèi)這種趨勢會進(jìn)一步加劇，擴(kuò)大覆蓋面的“窗口期”并不能從根本上改變少數(shù)省份收不抵支的財務(wù)失衡狀況。

養(yǎng)老金的貧富不均

“在‘廣覆蓋方面取得舉世矚目成就；在‘保基本方面，養(yǎng)老金支出占職工平均工資比率和占GDP比率穩(wěn)步提高；但是‘多層次方面表現(xiàn)非常糟糕，在四個指數(shù)中最差；在‘可持續(xù)方面存在較大隱患，地區(qū)間發(fā)展極不平衡。”中國社會科學(xué)院社會保障實驗室執(zhí)行專家高慶波告訴《中國新聞周刊》。

廣覆蓋、保基本、多層次、可持續(xù)，這十二個字，是今年6月出臺的《社會保障“十二五”規(guī)劃綱要》提出的中國社會保障的基本原則。《報告》透露，部分省份養(yǎng)老基金的收不抵支現(xiàn)象由來已久，呈現(xiàn)出的一個突出趨勢是：收支失衡的省份數(shù)量逐步減少，但基金缺口總額卻不斷增高，收不抵支向少數(shù)省份（尤其是老工業(yè)基地）集中的趨勢越來越明顯。

報告顯示，在32個統(tǒng)籌單位中（31個省加上新疆建設(shè)兵團(tuán)），如果剔除財政補(bǔ)貼，2010年有17個收不抵支，缺口達(dá)679億元；2011年收不抵支的省份雖然減少到14個，但收支缺口卻高于2010年，達(dá)767億元。

收小于支的省份：遼寧和黑龍江的缺口均超過100億元；天津、新疆兵團(tuán)和吉林缺口均在50億～100億元；河南、陜西、江西、湖南、廣西、上海、海南和重慶的缺口均在10億～50億元。

收大于支的省份：廣東高達(dá)519億元；浙江、江蘇、北京和山東在200億～300億元，不過，積極的跡象是，出現(xiàn)結(jié)余的省份結(jié)余額度也在逐年上升。

《報告》顯示，2011年最高的結(jié)余率是廣東的41%，而黑龍江則是負(fù)的53.8%，即收的還不及支出的一半。結(jié)余率大于全國平均數(shù)的12個省區(qū)，其中大部分集中在東部沿海地區(qū)。有幾個省情況比較例外，比如寧夏結(jié)余率是31.6%，云南是22.4%。另外一個相反的例外就是天津，位于東部地區(qū)，但是結(jié)余率是負(fù)的28.9%。

“虧損額越來越大，越來越向少數(shù)省市集中，虧損的主要是東三省老工業(yè)基地、天津、山西這些地方。”高慶波說。

《報告》稱，如果剔除1998年以來中央財政補(bǔ)助，有14個省份累計節(jié)余將為負(fù)數(shù)，合計負(fù)2066億元，《報告》認(rèn)為財政補(bǔ)貼掩蓋了企業(yè)基本養(yǎng)老保險基金當(dāng)期收支存在的缺口。“這種得益于政府補(bǔ)貼的基金累計結(jié)余的快速增長，長期來看是‘不可持續(xù)的。因為隨著人口老齡化日趨嚴(yán)重，經(jīng)濟(jì)增長將進(jìn)入結(jié)構(gòu)性減速的通道，財政收入的增長也會相應(yīng)趨緩，指望長期財政補(bǔ)貼的代價顯然是越來越高昂。”中國社科院副院長李揚(yáng)說。

“唯一及格的是北京”

從分項指標(biāo)上看，北京無論是“廣覆蓋”還是“多層次”均居全國第一。滿分10分，北京得分6.42，從某種角度上說，北京成為唯一“及格”的城市。但單就“保基本”一項來看，北京位列第十，黑龍江排在第一，海南、青海等排名也很靠前，發(fā)達(dá)省份如福建、廣東、江蘇都是墊底。

高慶波分析，“看似令人意外，這是因為它們的經(jīng)濟(jì)發(fā)展較為落后，但其平均替代率就被‘拉上去了。由于同樣的原因，發(fā)達(dá)省份的平均替代率被‘拉低了。”養(yǎng)老金替代率的具體數(shù)值，通常是以“某年度新退休人員的平均養(yǎng)老金”除以“同一年度在職職工的平均工資收入”來獲得，就國際經(jīng)驗看，如果退休后的養(yǎng)老金替代率大于70%，即可維持退休前現(xiàn)有的生活水平，如果達(dá)到60%～70%，即可維持基本生活水平；如果低于50%，則生活水平較退休前會有大幅下降。

和其他地方一樣，北京“多層次”指標(biāo)不盡理想。高慶波說，這是受到全國企業(yè)年金等情況的影響。比如北京的企業(yè)年金基金累積額占GDP比重分值為0.01，成為明顯的短板。企業(yè)年金的覆蓋面一直非常有限，稅收優(yōu)惠激勵不足和針對中小企業(yè)而設(shè)計的計劃發(fā)展滯后，是導(dǎo)致企業(yè)年金增長過慢的兩個重要原因。“這也造成了我國養(yǎng)老金制度必須高度依賴各地政府財政補(bǔ)貼的尷尬現(xiàn)象，在人口老齡化日益嚴(yán)重的情況下，這無疑給未來的政府財政帶來巨大的壓力。”中國社科院副院長李揚(yáng)告訴《中國新聞周刊》。

《報告》指出，如果沒有大的政策出臺，很難指望企業(yè)年金在人口老齡化越來越嚴(yán)重的未來幾十年中擔(dān)負(fù)構(gòu)建多支柱養(yǎng)老保障體系的重任。

“制度本身就是碎片化的”

不同省市養(yǎng)老金貧富不均原因復(fù)雜。

“其中，我覺得贍養(yǎng)率是造成基金不平衡最基本的問題。”人力資源和社會保障部法規(guī)司副司長芮立新告訴《中國新聞周刊》。

芮立新把2002年～2011年人口增長率做了排序，全國的人口增長率是3.65%，但是北京的人口增長率是3.5%，“外省市農(nóng)村人口流動到其他省份的城市以后，會明顯降低這個地方的贍養(yǎng)率，尤其是制度贍養(yǎng)率。”贍養(yǎng)率是指離退休人員占在職繳費人數(shù)的比例。贍養(yǎng)率數(shù)值小，說明在人員結(jié)構(gòu)上繳費人數(shù)多，而需支付待遇的人數(shù)少，養(yǎng)老保險基金所面臨的支付壓力就輕。

以上海為例，上海2010年的贍養(yǎng)率是58.23%，2011年變成39.34%。原因很簡單，2011年，上海把外地戶籍流動到上海就業(yè)的人都納入或者逐步納入了城鎮(zhèn)企業(yè)職工養(yǎng)老關(guān)系中，把贍養(yǎng)率降低了將近20個百分點。這是最典型的例子，證明贍養(yǎng)率高低最主要影響因素還是跨省市之間人口流動以及農(nóng)村往城市的流動。“與其說養(yǎng)老金地區(qū)之間不平衡是地區(qū)之間的危機(jī)，不如說是城鄉(xiāng)之間養(yǎng)老保險制度多元化的危機(jī)。”芮立新說。

《報告》中出現(xiàn)結(jié)余的地區(qū)大多是勞動力流入地，流去的都是就業(yè)人口，都是繳費人群。“農(nóng)村人口往城市流動，基本上這些人流到什么地方，你收錢的地方就在什么地方。而支出的對象基本上流動性很弱，他們都停留在當(dāng)?shù)兀再狆B(yǎng)率差別很大，這個差別就導(dǎo)致了地區(qū)的差距。”中國社科院人口與勞動經(jīng)濟(jì)研究所黨委書記張車偉向《中國新聞周刊》表達(dá)了他的擔(dān)心，農(nóng)村流到城市的人老了之后，養(yǎng)老怎么辦？農(nóng)村沒有流出來的人，養(yǎng)老怎么辦？“我覺得城鄉(xiāng)之間的制度銜接現(xiàn)在比地區(qū)之間制度銜接可能還更緊迫。”張車偉說。

從《報告》的結(jié)論來看，東部省份是受益的，數(shù)額為323億元。中西部是人口輸出大省，因為流動人口帶走的社保基金收入是239億元。

這種由人口流動帶來的差異甚至在一個省的不同市縣都很明顯。“比如湛江市的贍養(yǎng)率是53.4%，深圳的贍養(yǎng)率才2.5%，將近21倍的差距。”廣東省社會保險基金管理局局長林白樺告訴《中國新聞周刊》。

“我們現(xiàn)在省級統(tǒng)籌實際上都沒有完全做到，全國統(tǒng)籌會帶來一系列問題。”中國經(jīng)濟(jì)體制改革研究會會長宋曉梧對《中國新聞周刊》說，都是在中國，不同省份繳納養(yǎng)老金的數(shù)額差別，不利于調(diào)節(jié)區(qū)域不平衡發(fā)展。“老工業(yè)基地的養(yǎng)老負(fù)擔(dān)那么重，但是無法把深圳、把沿海地區(qū)富裕城市的養(yǎng)老金調(diào)到沈陽，調(diào)到老工業(yè)基地，因為你沒有實行全國統(tǒng)籌。”

此外，相關(guān)法律不完善也是一個重要原因。中國的《社會保險法》由十一屆全國人大常委會在2010年通過，是全世界最年輕的社會保險法，也是覆蓋面最大的社會保險法，中國近14億人口在制度上被納入了社會保險制度當(dāng)中。

“我國社會保險制度的設(shè)計，帶有與生俱來的缺陷，是對現(xiàn)實妥協(xié)的一個產(chǎn)物。”全國人大常委會法工委副主任、《社會保險法》的制定者信春鷹告訴《中國新聞周刊》，社會保障從理論意義上說，應(yīng)該把所有社會成員看成是一個整體。“而我們的制度沒有，而是在現(xiàn)狀下分別為不同的社會群體設(shè)立不同的養(yǎng)老保險體制。比如說我們有城鎮(zhèn)居民社會養(yǎng)老保險，新農(nóng)保就是新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險，城鎮(zhèn)職工社會養(yǎng)老保險，行政事業(yè)單位社會養(yǎng)老保險，而行政事業(yè)單位，行政和事業(yè)有的時候還不完全一樣，所以這個制度本身就是碎片化的。”

這種制度設(shè)計，造成的結(jié)果除了不同的社會職業(yè)人群的養(yǎng)老保險差異，最重要的就是地區(qū)差異。

根本出路在全國統(tǒng)籌

解決半數(shù)省份收不抵支的出路在于全國統(tǒng)籌。

“如果全國統(tǒng)籌，需要重新設(shè)計制度，恐怕還要重新設(shè)計財政制度，尤其是各級政府之間的財政關(guān)系，這不僅僅是基本養(yǎng)老金的問題，涉及的是中央政府和地方政府的關(guān)系。”李揚(yáng)說。

由于中國長期實行的是中央制定社會保障的原則框架、大政方針，由各個地區(qū)來確定它的具體標(biāo)準(zhǔn)和實施方案。經(jīng)濟(jì)越發(fā)達(dá)的地區(qū)就可以給本地區(qū)的社會保障較高的水平。

“更深層次的問題還在于我們這些年來形成的地方政府競爭的體制，地方競爭從根本上扭曲了政府和市場的關(guān)系，也從很大程度上扭曲了建設(shè)全國社會保障體系的要求。”中國經(jīng)濟(jì)體制改革研究會會長宋曉梧告訴《中國新聞周刊》。

“對于養(yǎng)老金收支失衡問題，中央財政將從兩個方面做好工作。”財政部社會保障司副司長符金陵告訴《中國新聞周刊》，一方面進(jìn)一步調(diào)整財政支出結(jié)構(gòu)，加大對基本養(yǎng)老保險的補(bǔ)助力度。另一方面將配合有關(guān)部門加強(qiáng)頂層設(shè)計，從宏觀方面推動制度化改革。

符金陵說，同時推進(jìn)全國統(tǒng)籌，研究制定基礎(chǔ)養(yǎng)老金全國統(tǒng)籌的思路和方案。此外還將建立企業(yè)職工基本養(yǎng)老金的正常調(diào)整機(jī)制，使養(yǎng)老金的水平與物價指數(shù)、與工資增長水平相適應(yīng)，能夠反映出物價變動情況和改革發(fā)展的成果。

中國社科院人口與勞動經(jīng)濟(jì)研究所黨委書記張車偉有一種設(shè)想：“實際上我們不需要動用國家一般預(yù)算收入更多的錢。”

張車偉告訴《中國新聞周刊》記者，有兩個渠道可以成為養(yǎng)老金的來源。一是公有制經(jīng)濟(jì)產(chǎn)生的效益、利潤，“它最應(yīng)該去的地方就是養(yǎng)老金，那個時候國有企業(yè)即使掙再多的錢，老百姓也沒有意見。”二是外匯儲備的收益。“這兩筆錢都是其他國家沒有的。”張車偉說。

全國社保基金理事會理事長戴相龍也建議劃撥國企利潤來彌補(bǔ)養(yǎng)老金缺口。“中央企業(yè)上交利潤，現(xiàn)在叫資本經(jīng)營預(yù)算制，今年大概能交一千億，去年就拿了20億份社保基金，劃撥利潤制度化，實行分成制，中央企業(yè)上交利潤的20%劃撥到社保基金。”戴相龍告訴《中國新聞周刊》。他仔細(xì)研究了國務(wù)院近十年政府工作報告，“除了一年沒有講，九年政府工作報告都有通過劃撥國有資產(chǎn)充實國有社會保障資金（的提法）。”

據(jù)戴相龍介紹，到2011年底，全國城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險個人賬戶為2.5萬億，但是個人賬戶實有資金2703億元，空賬金額高達(dá)2.2萬億元。當(dāng)前，我國養(yǎng)老金儲備規(guī)模占GDP總量比例太低，僅為2%。”養(yǎng)老金儲備占GDP的比例最高的是挪威，為83%左右，日本是25%，美國是15%，中國只占到GDP的2%。

“有關(guān)部門要組織測算，究竟要做實賬戶要多少錢。做實一定要劃撥國有資產(chǎn)，通過立法，通過制度要制度化。我認(rèn)為這是可行的，但是什么時候劃，這是另外一回事。”戴相龍說，我們有缺口，但有辦法能平衡，中國人的社會保障水平不會降低，而是會提高。