33萬條意見“支招”預算法修正草案

趙杰

預算法修正案草案被高度矚目的背后，凸顯了公民日益增強的公共意識

過去一個月，施正文步履匆匆，往返于京滬之間，參加多個研討會，主題均不離“預算法(亦被經濟學界稱為“經濟憲法”)修改”。

其間，這位中國政法大學財稅法研究中心主任以個人名義、研討會集體名義等向全國人大常委會提交了多份關于這部“經濟憲法”的修改意見。而據全國人大披露，在預算法修正案草案公開征求意見的一個月時間內，截至8月5日夜間，通過全國人大網征詢系統向該常委會遞交意見的人多達19115人(次)，意見共計330960條。

“草案有一些進步，但很多方面需要進一步修改。”施正文接受《中國新聞周刊》采訪時直言不諱。

受矚有因

“經濟憲法”受關注程度空前，33萬多條征求意見，超過此前個人所得稅法草案公開征求的23萬余條意見，令施正文意外的同時，也對《中國新聞周刊》連稱“好事”，將之視為公民公共意識的覺醒。

據《中國新聞周刊》了解，草案征求意見伊始，并未引起太多關注，提意見者寥寥。但是后來突然增多，一度達到日提建議量數萬，這種猛增得益于諸多院校、研究機構及專家的推動。其間，天則經濟研究所、上海金融與法律研究會、中國法學會等機構均組織專家討論，并通過媒體等平臺提出修改意見。這些活動起到了重要的普法作用，同時也以專業視角將草案所存在問題公之于眾，使得老百姓獲得參與討論的理論基礎。

“從本質上看，該法絕非一部空洞的法律，預算與每個人的生老病死都直接相關，是一部關系老百姓生存權等諸多權力的民生保障法。”施正文告訴《中國新聞周刊》，該法受到如此大關注歸功于老百姓理念的改變，“老百姓由‘事不關己，高高掛起轉變為開始關注公共事務，反映出公眾對社會的參與度增強，是公民的公共意識覺醒的表現。”他認為這樣的趨勢將對中國的政治文明發展產生深遠影響。

部門立法遇熱議

草案公開后，第一條即立法宗旨就受到專家學者和業內人士的熱議。根據征求意見稿，該條規定：“為了強化預算的分配和監督職能，健全國家對預算的管理，加強國家宏觀調控，保障經濟和社會的健康發展，根據憲法，制定本法。”

“這一立法宗旨和我們國家要樹立法治國家公共財政支付的預算法理念有差距，依然保持著濃厚的行政色彩，更像一部部門規章。”施正文向《中國新聞周刊》指出，早在1994年的預算法，甚至更早的1988年的政府預算管理條例，即有相似表述，至今未變，其中人大對預算的監督職能等均未體現。

預算法實施近20年來，修改呼聲久已有之，2006年全國人大預算工委就曾起草一個文本，其中雖未明顯體現人大主導監督權，但也從一定程度上強化了人大權力。據《中國新聞周刊》了解，當時的相關政府部門對該文本強烈反對，認為根本無法執行。隨后，由全國人大授權，財政部和全國人大預算工委牽頭重啟草案起草工作，實際由前者主導。

施正文和俞光遠等接受《中國新聞周刊》采訪的專家、學者一致認為，之所以草案從立法宗旨開始就體現出明顯的部門色彩，就在于立法機關的過度授權。

“立法機關不要左授權，右授權，如果一定要授權就要規定授權的基本原則，而且授權至少應該在國務院而不能是財政部。”俞光遠表示。

不過，一位已退休的原財政部官員與這些專家學者的意見不盡相同，他將問題根源歸于不合理的行政制度，“財政部并無權力左右預算制度，只是替現實不合理的行政制度背了黑鍋”。

施正文則認為，不管怎樣，該法的核心應為規范政府行為。相應地，也要按照權力分離原則重新配置權力，合理劃分人大、政府部門的預算權力。“執行權、否決權、監督權等無疑要交由人大行使，并且人大應保證將這些權力充分行使到位。”他將此視為改革的目的，并希望以此保障預算的民主原則、公開原則、統一原則等在現實中得以很好體現。

由此，他還建議通過設置“分項審查制度”和在各級人大常委會設立一個事業編制的預算審查專業機構等，提高人大的預算審查能力，以解決現實中部門審查流于形式、過于草率等問題。

權責亟需明確

一部法律的立法過程，同樣也是部門利益博弈的過程，其間伴隨著權力分割及責任歸屬。按照施正文對該法的修改理想，其結果尤其應體現明確的權責劃分。

在俞光遠提供給《中國新聞周刊》的一份《對預算法修改稿的主要修改建議》中，他同樣圍繞權責細化和明確提出了五個方面的修改意見：細化和科學編制預算，增強預算科學性和完整性；深化部門預算改革，規范部門預算編制；賦予地方省級政府適當舉債權，并將地方債務管理納入法治化軌道；規范預算審查監督，加強人大對預算的審查監督；嚴格法律責任，強化預算約束。

他建議，必須在預算法中重點規定：預算編制要從預算年度前一年初開始至年末結束，期限為12個月。同時，中央預算和地方各級預算應按照復式預算編制，包括公共預算、政府基金預算、國有資產經營預算、社會保障預算。

為規范預算審查監督，加強人大對預算的審查監督，俞光遠提出應明確人大職能：人大常委會可責成審計部門對重點部門和重點項目資金使用情況進行專項審計，并報告審計結果；可就預算、決算中的重大事項或特定問題組織專題調查；可就預算審查監督中的重大問題舉行聽證會，對預算工作進行評議，作出有關決議；其組成人員可以按照法定程序，提出有關預算的修正案；并要堅持先有預算、后有支出的原則，編制臨時預算，規范人代會召開前的預算支出。

就法律責任問題，俞光遠建議，“將較為普遍、危害較大的違反預算管理行為有重點地列舉出來，制定相應的法律責任和懲罰措施，并視違者的情節輕重，追究有關部門主要領導和直接責任人員相應的行政責任或者刑事責任”。

李煒光在指出人大代表人民行使公共服務管理權和監督權的同時，同樣建議設置問責、糾錯機制，“預算法的責任應包含所有和預算有關的機構，包括人大。”他認為這樣的責任設置才能確保人大權力的有效行使。