前海：尋夢中國版曼哈頓

閔杰

今年6月底獲批的深圳前海深港現代服務業合作區，或將成為國內外夢想家和投資者的又一塊熱土。在前海享有的22條優惠政策中，有相當一部分屬國內首創，比如在前海建設深港人才特區、金融業改革示范窗口、人民幣創新業務示范區等，深圳市也有意借此把前海打造成中國的曼哈頓。但是，前海在深港合作、人民幣國際化方面享有先行先試權力的同時，同樣還面臨一定的風險，從確立前海的管理體制到開放人民幣資本賬戶，都已涉入改革的深水區，要求對相關體制進行調整。

因此，目前在相關細則尚未出臺的情況下，前海能否給中國改革闖出一條新路，還有待時間的校驗。

15平方公里的猜想

如何充分發揮香港在前海開放中的獨特作用?如何形成兩地產業互補、經濟一體和社會共融的局面?這些問題，將始終伴隨前海的后十年，甚至更長時間

2012年的仲夏末，中國，深圳，前海，這片被認為是中國未來曼哈頓的15平方公里的土地，眼下還是“一片荒蕪”。

由于填海造地的原因，80％的土地已經完成軟基處理，正在等待緩慢的土地沉降。整個海岸看上去很空曠，只有一座橫跨前海灣的跨海大橋形影相對。大規模建設還未展開，在這里看不到任何施工圍欄、塔吊，也沒有工人，看上去有些荒涼。

以前，地處深圳南山半島西側的前海，是深圳珠江口東岸陸域的西部邊界，發電廠、污水處理廠身處其間，高壓線比比皆是，再往西便是大片的灘涂和無盡的海面。“領導找我談話的時候，我都不知道前海在哪，深圳也沒幾個人知道前海，”前海管理局局長鄭宏杰對《中國新聞周刊》回憶起2010年初到前海時的情形。

6月27日，在香港回歸15周年之際，國務院正式批復了關于支持深圳前海深港現代服務業合作區(以下簡稱前海)開發開放的有關政策，前海將擁有一個光明的未來：到2020年，這里的GDP產值將達到1500億元，換算下來，每平方公里的GDP產值將達100億元，是深圳的20多倍，比香港還多一半。

創造這些產值的，是來自前海先行先試政策所涵蓋的六大領域：金融、稅收、法律、人才、醫療及電信。國務院的一紙批文，在深圳這個特區中再造一個特區，不僅讓前海成為目前內地開放程度最高、創新空間最廣、優惠幅度最大的區域之一，同時還擔當了深圳香港兩座城市合作交流的試驗田。

但是，如何充分發揮香港在前海開放中的獨特作用?如何形成兩地產業互補、經濟一體和社會共融的局面?這些問題，將始終伴隨前海的后十年，甚至更長時間。對于鄭宏杰來說，破解所有這些問題的辦法是——雙方最大的誠意。“如果沒有誠意，那就全是困難。有誠意，就都不是困難，一定能找到共同點。”規劃出爐始末

在深圳的發展道路中，一直主打兩張牌，一個是改革開放，另一個是深港合作。

“最早的時候搞了一個‘深港創新圈，是政府提出來的，意在將深圳的科技產業和香港的大學研發能力進行優勢互補。”深圳綜合開發研究院常務副院長郭萬達對《中國新聞周刊》說，當時深圳市政府大力推動這一構想，但后來效果一般，主要是“圈的概念很虛，沒有明確的界限來劃分。”

后來進入視野的是“一平方公里的河套地區”，這是1997年深圳河治理中由于河道改造而形成的一塊土地，但此后一直處于荒置狀態，還形成了土地所有權屬深圳、管理權歸香港的特殊產權狀態。“兩地一直在談規劃，談了很長時間，但香港一直不積極，因為他們覺得這塊地方生態和環境的價值更重要。”郭萬達告訴《中國新聞周刊》，按照香港的規劃，要到2020年才會有實際的開發，且多是以教育、科技為主。

由于“河套地區”開發需要漫長等待，而且空間太小，而下一個浮出水面的正是前海。

郭萬達說，當時，前海主要有招商局所屬的一個約3平方公里的保稅物流園區和一些物流公司的倉庫，規劃師后來發現，通過填海，在前海還可以發掘出約15平方公里的成片土地，引起了深圳市委市政府的重視，“在上報給中共廣東省委書記汪洋后，他很重視，指示可以探索搞現代服務業合作示范區。”

“隨著深港合作的不斷深入，提升合作的層次、尋找實實在在的合作載體勢在必行。”中共深圳市委政策研究室綜合處副處長孫華明告訴《中國新聞周刊》，在深港合作上大膽創新符合中央和省委對深圳的一貫要求。

2009年是前海規劃開始集中醞釀的一年。年初，國務院年初批準《珠江三角洲地區改革發展規劃綱要》，要求加快規劃建設深圳前后海地區。5月，《深圳市綜合配套改革總體方案》獲批，再次明確提出“要加快推進前海地區的規劃建設和體制創新”。這一年，深圳市與香港特區政府進行了溝通，兩地就前海合作達成了共識。

據資料顯示，時任香港特區政府政務司長的唐英年認為，在前海建立發展現代服務業示范區對香港是寶貴的契機。而時任中共廣東省委副書記、深圳市委書記、現任深圳市人大常委會主任劉玉浦組織召開了多次會議，專題聽取前海地區規劃總體方案匯報。

對前海研究頗深的孫華明親歷了前海規劃出臺的過程，“這是一個很長的過程，先后反復多次征求國家相關部委的意見，方案是集中各方智慧的結晶”。

2010年8月26日，在深圳經濟特區30歲生日當天，作為一份“生日大禮”，國務院批復同意《前海深港現代服務業合作區總體發展規劃》，明確把前海建設成為粵港現代服務業創新合作示范區，并明確前海的定位是現代服務業體制機制創新區、現代服務業發展集聚區、香港與內地緊密合作先導區、珠三角地區產業升級引領區。

“剛開始有很多大膽的設想，例如參照蘇州和新加坡工業園區的合作模式，由兩地政府間直接合作，或者干脆把土地交給香港來運作，移植香港的一整套法律和經濟制度。”郭萬達說，由于兩地在法制和體制上的明顯差異，這類大膽提議在早期就排除了。

孫華明研究認為，除了背負深港合作的新命題，前海得以提上議事日程的另一個大背景是，國家當時正在制定中的“十二五規劃”明確提出，要轉變經濟增長方式，更明確地說，就是經濟轉型，前海可以在這方面先行先試。

隨著中國全方位對外開放格局的形成，深圳在全國整體發展格局中地位和優勢已不如以前明顯，“特區不特”，與北上廣等中心城市的差距在逐漸拉大，并遭遇天津、蘇州、重慶等后發城市趕超的可能。對于香港而言，要保持國際金融中心的地位，與新加坡、首爾等城市相比，在經濟規模、科技創新能力等方面也存在“短板”。

前海深港現代服務業合作區概念的出爐，無疑為深港兩地都注入了一劑“強心針”。深圳市市長許勤曾概括道：“前海地區將成為一個‘雙跳板，深圳利用這個跳板，可以走向國際；香港利用這個跳板，可以走向內地。”

“路線”選擇

對于前海來說，香港的制度借鑒價值無疑是巨大的。如何充分發揮香港在前海開發中的獨特作用，如何“學習香港”，成為前海開發中的核心命題之一。

被稱為前海“基本法”的《深圳經濟特區前海深港現代服務業合作區條例》(簡稱《前海條例》)，也曾經歷過一系列“香港風波”。

2011年6月27日，《前海條例》獲深圳市人大常委會表決通過。這是涉及深港合作的第一部法規。

“深圳市人大、市委、政府都希望在前海的管理上，探索出一種新的模式來，一切依照法律辦事，法律先行。”全程參與了《前海條例》制定的深圳市人大法制委員會副主任委員周榮生告訴《中國新聞周刊》。

在這種思路下，前海管理局根據《前海條例》而設定，成為中國大陸地區第一個真正意義上的法定機構。法定機構在國外普遍存在，都是根據個別條例立法而成立并受有關機構條例的監管，在美國，這種機構被稱為“獨立機構”，法國稱為“獨立行政機構”，而在以效率著稱的新加坡和中國香港，則稱為法定機構。

“這個機構不是依據行政命令而產生的，它不是行政管理機構，但是又有行政管理職能，不是一個企業，但又有企業的管理性質。”周榮生說，前海管理局應該是一個高效，同時充分吸收各方智慧的這樣一個機構，而傳統行政機關完全是行政化管理，不符合前海的定位和需求。

不過，在治理結構方面，最初關于設立前海設立理事會的設想卻并沒有實現。按照設想，理事會中香港理事不少于1／5，重大事項應當經理事會全體成員過半數通過，特別重大的事項，應當經理事會全體成員三分之二以上多數通過，這種制度安排中帶有較為明顯的香港色彩。

“由于多種原因，目前沒有設立。在現有的部際聯席會議制度等的安排下，我們擔心，設立理事會，會讓效率減慢，因此暫時沒必要設這么多機構。”周榮生告訴《中國新聞周刊》。

最終通過的《前海條例》中有20多處提到香港，明確提出堅持與香港的緊密合作。但也有媒體指出，從初稿到最終的表決稿，《前海條例》逐漸淡化了香港的概念，條例中有關“香港”的內容從三稿的27處減少為22處。

“從總體來說，認為‘國際化色彩和‘港味變淡是外界的一種誤解。具體條文的調整在立法中是很難避免的，但跟香港的聯系和合作不會因此而減少。”周榮生回應說，在現有的中國法律體系下，也不能為了改革的需要，把舊有的一切都“歸零”，然后另起爐灶，“以這種思路來考慮，會有一個嚴重問題，就算境外的先進經驗，進來以后能否適用是一個未知數，如果強行拿來，也許會面臨更大的風險。”

創新力考驗

從國家總體戰略上看，深圳前海、珠海橫琴、福建平潭已經成為面向港澳臺的三個重要平臺。而要保持香港的繁榮穩定，香港服務業需要加大經營半徑，需要內地產業支撐。在鄭宏杰看來，這樣的戰略構想正是前海的一個機遇。

從前海到深圳，再到廣東，一個宏偉設想是，在蛇口改革引領全國改革30年后，前海要引領今后30年的改革發展。改革和創新，依然是前海的關鍵詞。

而此次國務院批復的賦予前海的六大領域共22條優惠政策中，也體現了這一思路。7月16日，深圳市政府在香港舉辦了前海深港現代服務業合作區政策宣講暨招商推介會，赴港的中國國家發改委地區司司長范恒山在會上詳細解讀了前海政策。

范恒山指出，國家賦予前海的政策具有領先型、超前性，很多方面是國家第一次賦予一個地區。這包括，第一次明確將前海建設成為中國金融業對外開放試驗示范窗口，第一次提出在前海構建跨境人民幣業務創新試驗區，第一次允許取得中國注冊會計師資格的香港專業人士擔任內地會計師事務所合伙人，第一次強調支持前海建設深港人才特區等。從這個意義上說，國家賦予前海的不僅僅是優惠政策，更是在諸多領域的探索空間和試驗權力。

“這一次推出的政策中，有19個支持，5個允許，5個探索，2個進一步，在18個方面推出了創新提法或政策舉措。”前海管理局經營發展處處長王錦俠告訴《中國新聞周刊》，此次前海政策釋放出的一個明確信號是，前海要集中探索的方向就是突破傳統體制、機制性的障礙，“表現為三類，一類是需要放權的，一類是基于接軌國際的考慮，還有一類是充分發揮地方，包括政府、市場、社會自主探索積極性的。”

對于前海來說，構建深港人才特區、建設金融業改革示范窗口、構建人民幣創新業務示范區等都是大概念，其中的空間恰恰給了地方很大的探索自主權，“這次的政策可以分為兩大塊，一大塊是有形的，還有一類是無形的，就是鼓勵前海發揮‘先行先試試驗田的作用來自主探索。”王錦俠說。

另一個超常規的機制創新是前海的部際聯席會議制度。這是由國家發改委牽頭，24個部委與廣東省政府、香港特區政府和深圳市政府共同參與的國家級政策扶持平臺，“我們今年2月3日就22條政策召開了專門的協調會，會后又專門把會議討論的內容發給各部委征求意見。”

“在前海管理局自身運作上，怎么把政府的傳統職能，和市場化的運作、企業化的管理有效地結合起來，我們將經歷一個成型、成長、成熟的過程。”王錦俠介紹，前海管理局將分三步走，目前初步構建了一個行政管理體系、市場運作體系、公共服務體系、決策咨詢體系，正在構建人事薪酬體系、社會監督體系，而社會管理體系是第三步考慮的事情，“在完全開放的條件下，將來前海的社會管理必然明顯不同于其他區域，可能會成為我國從相對封閉到有限開放、再到完全開放條件下，接軌國際的社會管理。前海在這方面也要探索經驗，積累體制機制創新的實施路徑。”

在王錦俠看來，國家在前海政策上制度創新的力度之大，創新之多，超乎了一個地方的常規，“前海的探索承載的國家使命是多層次的，目前的前海政策還只是冰山一角，沒有完全揭開前海探索改革開放新路子的面紗。”