司法卻步“大學自治”?

申欣旺

“對教育類行政案件來說，緊閉的法院大門似乎有了重新打開的希望。”3月25日，北京大學教育法研究中心學術研討會上，全國教育政策與法律研究會副會長、北京大學法學院教授湛中樂說。

湛中樂的話實有所指，2011年底，甘某訴暨南大學案最終以最高人民法院撤銷原判決，確認暨南大學開除學籍決定違法的結果而告終。該案中，甘某因兩次抄襲，兩次被開除學籍，后被兩審法院維持開除學籍決定，前后長達六年。

在此之前的多年時間，司法機關實際上對教育類行政案件采取回避態度。

甘某原系暨南大學碩士2004級研究生。2005年，甘某提交的考試論文被老師發現是從互聯網上抄襲，遂要求其重寫，但第二次提交的論文又被發現抄襲。此后，暨南大學給予甘某開除學籍處分。

之后的行政復議，兩審法院以及再審，均對開除甘某學籍的決定給予支持。案件申訴至最高法院后，法庭裁定暨南大學開除學籍決定適用法律錯誤，應予撤銷；一、二審法院判決維持顯屬不當，應予糾正。

湛中樂說，行政案件中撤銷被告原來做出的決定并不是說原告就對了。撤銷的原因可能包括程序違法、適用法律錯誤。社會上可能容易產生非此即彼的聯想而對此無法理解：為什么兩次抄襲法院卻不支持學校開除學籍？這是不是對自主辦學的干涉？

耐人尋味的是，此案的審理過程中，一份名為《最高人民法院關于審理高等教育行政案件若干問題的規定》（以下簡稱《規定》）的司法解釋在歷經一年半的起草與研討之后，正陷于流產的境地。

《中國新聞周刊》記者獲知，這份司法解釋的起草在2010年開始，征求意見曾在2010年4月、6月、7月間緊鑼密鼓地進行，立法部門、教育部門與行政法學者均有參與，并形成討論稿。

然而，被列入最高法院2011年司法解釋立項計劃的《規定》并未如期面世。背后，延續的仍然是一場緣起于十年前的爭論，其核心命題是：司法的介入是否侵犯到“學術自由”與“大學自治”？

司法救濟真空

1999年，北京大學博士生劉燕文狀告北京大學曾轟動一時。劉燕文是北大電子學專業92級博士研究生。1996年初，其博士論文全票通過了論文答辯，并通過了系學位委員會的審查，但北京大學學位評定委員會審查后不予通過，北京大學因此不予頒發學歷、學位證書。

北京海淀法院受理此案并作出判決：責令北京大學在判決生效兩個月內向原告頒發博士學歷證書。這種做法得到學者的盛贊，稱之為“司法陽光照耀大學校園”，并為正當程序原則獲得確認而鼓掌。

與之相伴的是，許多教育機構領導對海淀法院的判決表示了強烈的不安甚至是不滿，批評法院受理不當、判決無據。理由是：法院侵犯了大學的“學術自由”與高等學校的“教學自主權”。

隨后，在爭議聲中，北京市第一中級法院以訴訟時效問題原審法院未能查清為由，將案件發回海淀法院重審，而海淀法院則裁決駁回劉燕文的起訴。自此以后，司法機關基本上停止受理因為開除等紀律處分而引發的“學生告大學”案件。

劉燕文的代理人之一、后任清華大學法學院副教授何海波不無遺憾地稱之為“剛剛開啟的法院大門重新關閉”。高等教育領域日益增多的糾紛正面臨著無法得到有效救濟的尷尬局面。

面臨的第一個難題是，因為多年來存在的爭議未予明確，各地法院無力作出明確的裁判。大多數做法是，將案件拒之門外。

2003年，重慶郵電學院一位女大學生因談戀愛懷孕被學校勒令退學案，重慶市南岸區法院以不屬于行政訴訟受案范圍為由裁定駁回起訴。

2004年，成都某高校學生劉某與羅某因在教室擁吻被勒令退學案，同樣被成都市武侯區法院以不屬于法院受案范圍為由駁回起訴。

即便能夠立案，也幾乎打不贏官司。來自北京法院系統的調研報告顯示，西城法院在1998年之前無一起教育行政訴訟案件。自1998年至2008年，共受理教育類行政訴訟案件123件，高校教育行政訴訟案件為58件，幾乎占據一半的比例。

但原告的勝訴率很低。這份調研報告稱，58起案件中判決撤銷被訴行為僅有3起。

另一方面，湛中樂說，“劉燕文案之后，類似案件在各地法院受理差異很大，此時與彼時各不相同，受理的條件、標準并不統一。”

知情人士稱，劉燕文案后，盡管高校教育類行政訴訟案件在全國呈上升趨勢，各地法院采取的做法截然不同。

廣州、天津、上海等地的法院，對學生以高校為被告的案件直接作為行政訴訟案件受理。而在北京，在行政審判實踐中形成了一個不成文的規定，即對高校教育糾紛先經教育行政主管部門的申訴處理，對申訴處理決定不服的，學生可以教育行政主管部門為被告，以學校為第三人提起行政訴訟；對學生直接以學校為被告提起行政訴訟的案件，法院通常不予受理或駁回起訴。

一份來自法院系統內部的調研報告亦承認，“在一國司法空間內出現這種截然相反裁判的情況以及對學生訴權保護不平衡的局面，損害了司法公正和司法權威，不利于保護學生受教育權，也不利于深化高等教育教學改革。”

一位資深的行政審判法官對《中國新聞周刊》說，“這種狀況，對于一個法治國家來說，是很不嚴肅的事情。有時候甚至出現案件不被受理者拿著另一個法院同類案件的判決書抗議”。

司法介入再嘗試

這種背景下，“規定”的起草被提上議事日程，并由最高法院行政審判庭承擔具體起草工作。

《中國新聞周刊》記者了解到，起草者也認為，正是因為學生和大學之間的糾紛客觀存在，并且大學在不斷增加，受教育者數量在增加、權利意識也在增強，未來糾紛會越來越多，司法應當如何介入，需要通過司法解釋予以規范。

湛中樂曾為“規定”的起草振奮不已。2010年4月2日，教育行政案件司法解釋草案座談會在南京國際會議中心酒店舉行。當時正在日本訪學的湛中樂專程飛回南京參加會議，并第一個發言。

湛中樂說，“在我介入的多數案件中，我感受到對學生權益的保護不夠。學校很多操作程序沒有按照規范，學校在依法治校上存在問題，現在糾紛是客觀存在的，但解決途徑并不通暢。”

當年6月11日與7月7日，司法解釋起草者又在華東政法大學與上海崇明召開了兩次座談會征求意見。三次座談會無一例外，都集中就案件受理范圍、證據、校紀校規的地位、正當程序審查等問題進行討論。

爭議在于，司法介入教育行政案件到底有沒有法律依據？我國《行政訴訟法》規定，“由法律、法規授權的組織所作的具體行政行為，該組織是被告”，但參加座談會的與會人員對此問題并沒有達成共識，有學者對大學是否屬于“法律授權的組織”仍存疑慮，因此目前司法介入這類案件沒有明確法律依據。

湛中樂說，他在第一次座談會的時候就提出，公立高校的法律地位到底是什么？哪些行為是可訴的？這些都是重要的理論問題需要突破。如果這些問題不解決，那么很難解決糾紛。

他的觀點很明確：公立高等學校作為法律法規授權的部門，那么公立大學的行為就是公法上的行為，行政訴訟應當受理此類案件，給當事人一個救濟途徑。

作為會議的成果，最終形成了“規定”討論稿。卻只包括適用范圍、受理范圍等8個條文，與早先的期待相去甚遠。

湛中樂回憶，“最初實際上希望將整個教育行政案件都納入進去，不僅僅是大學生與大學之間的糾紛，還包括中小學，包括教師與學校之間的糾紛，后來都去掉了。”

即便做了如此之多的讓步，這份司法解釋最終還是未能如期面世。《中國新聞周刊》記者了解到，雖然得到司法機關、教育行政主管部門以及行政法學者的支持，但在立法機關內部，對于司法是否有足夠的法律依據介入教育行政案件，仍然存有疑慮。

實際上，早在十年前，以劉燕文案為代表的“大學生訴大學”案件興起后，最高法院就曾啟動上述司法解釋的起草工作。司法實踐帶來的巨大爭論與困惑，導致這種努力被延緩下來。

2010年7月，最高法院主管行政訴訟工作的副院長江必新在一次學術會議上發表題為《社會自組織管理的司法應對》的學術論文。江必新稱，“社會自組織管理在我國司法上不恰當的真空狀態，為很多人詬病。”他提出，“司法需要超越傳統經驗和智識以繼續建立它同現實社會的功能聯系”。

毫無疑問，大學這樣一種機構正是江必新所稱的社會自組織之一。通篇文章來看，江必新所指的“超越”即司法應當介入社會自組織的管理。

由于“規定”起草與江必新發表的文章在時間上的重疊，有人認為，江必新此文意在為司法介入高等教育這一敏感領域提供理論支持。

江必新亦認為司法的適當、合理介入并非對自治的損害。他認為，“解開這個糾結，要靠認識上的深化。不可能有完全自由的自發運動和自我組織，系統的層次性，已經揭示了自組織的相對性。市民社會作為一國中的自組織系統，不可能是‘國中之國。”

在江必新看來，司法管轄權作為主權的標志之一，原則上保留于國家。司法權的“下移”或“上交”需要明確授權。這種明確性的要求決定了任何法律法規對自治權（如村民自治）、自主權（如自主辦學）的概括性規定都不能排除司法管轄權。

對于這部司法解釋的命運，湛中樂仍然希望往前推。作為甘某訴暨南大學案的代理人，湛中樂從案件結果對司法介入教育行政案件感到樂觀。作為一名學者，他則希望在自己組織的“教育行政訴訟學術研討會”來進一步厘清理論上的難題，為司法解釋出臺破除理論障礙。