以“服務”理念守好國門

王全寶

6月25日，在公安部出入境管理局辦公室，該局邊防檢查處處長、全國邊檢機關提高服務水平領導小組辦公室主任李俊杰，正和同事商議如何進一步加強邊檢服務品牌建設，把“友好、專業、高效”的邊檢職業特色傳播出去。

6月26日，十一屆全國人大常委會第二十七次會議第三次審議《出境入境管理法草案》。為了應對即將通過的《出入境管理法》，公安部出入境管理局正在做各項準備工作。該局局長鄭百崗接受《中國新聞周刊》采訪時坦承，為了適應中央構建和諧社會、建設服務型政府的總體要求，有效應對全球化背景下的移民問題帶來的挑戰，出入境管理部門正在創新邊檢工作，堅持將服務置于全部邊檢工作的中心地位，改變過去單純強調“嚴密管控”的邊檢理念。

“打掃干凈屋子再請客”

新中國剛成立時，防敵、防特、保衛國家安全、保衛人民政權是邊檢機關的首要任務。在長期相對封閉的狀態下，這一時期的邊檢可概括為“嚴密管控”。

1950年，當時的政務院頒布了《進出口船舶船員、旅客行李檢查暫行通則》，1951年又頒布了《關于華僑出入國境暫行辦法》《外國僑民出入及居留暫行規則》等工作辦法。

1953年，公安部宣布邊防檢查制度基本形成。據公安部提供數據顯示：當時全國共有88個對外開放口岸，55個邊檢站共1667人。

1956年開始，管理體制開始發生變化。當年2月，國籍事務由當時的內務部移交到公安部；同年11月，公民因私出國護照、簽證業務由外交部移交到公安部。1959年5月，持普通護照的外國人入境、過境審批工作由外事部門移交到公安機關。

盡管出入境管理體制發生了改變，但是，出入境管理嚴格管控的色彩依然很濃。按照毛澤東提出的“打掃干凈屋子再請客”的指導思想，在“文革”結束以前，出入境管理的基本政策就是一個“嚴”字。

據北京市公安局出入境管理處退休民警李愛萍回憶，“文革”時期，北京市每年因私出境人數只有區區幾十人，幾乎全部為歸僑，“上面嚴格控制人數”。這并不難理解，普通百姓一來沒有海外關系，二來沒有經濟能力，對護照的欲望幾近為零。

1977年10月2日，鄧小平在會見港澳同胞國慶代表團和香港知名人士利銘澤及夫人時說：“我們現在不是海外關系太多，而是太少。海外關系是個好東西，可以打開各方面的關系”。“對愿意出去的人，不要搞得那么緊，繼承遺產、娶親等等，都可以出去。回來的也歡迎。”

“在那之前誰家有海外關系是要受嚴格管控的。也在那個時期，解決出國難、入境難問題成為公安出入境管理工作的中心內容。”公安部某前退休官員稱。

1981～1985年間，時任中共中央總書記的胡耀邦連續就調整出入境問題作出指示。胡耀邦曾就群眾反映“出國難”的問題嚴肅指出:“這方面我們一些同志極左思想很嚴重，中央幾次說過都辦不通，必須限期解決。”

1984年中央書記處和國務院批準了公安部放寬因私出國審批條件的請示；同年11月，公安部明確提出要樹立尊重和維護公民申請出國正當權益的新思想，徹底革新對申請人搞政審的作法。

在對外國人管理方面，政策也開始松動。據國務院僑辦秘行司原司長陳長淦和中共北京市委統戰部原處長陳水珠回憶，尼克松訪華期間曾經提出質疑：來去不自由。

1979年11月，經國務院、中央軍委批準，公安部決定適當放寬對外國人旅行限制，開放地區逐步擴大。

“這一階段的指導方針，可概括為‘管控與服務并重，但實際工作重心還是放在管控上。”李俊杰向《中國新聞周刊》介紹說。

取經香港

以封閉管控為主的思維長期存在，不但影響對外開放進程，也與大國地位不相匹配，更顯示出國家的不自信。

公安部提供給《中國新聞周刊》的數據顯示：從建國初期到改革開放前的1978年，近30年僅批準公民因私出國21萬次，平均每年7000人次，且絕大多數是華僑和僑眷；外國籍旅客入境620萬人次，平均每年20萬人次。

與之相比，最新數據顯示：僅2011年一年，出入境邊防檢查機關共查驗出入境人員4.11億人次，其中內地居民1.4億人次，港澳臺居民2.17億人次，外國人5412萬人次。來華外國人中，以觀光旅游為目的的出入境人數最多。

改革開放以后，隨著我國對外交往日益擴大，出入境人員比1978年增長60多倍，出入境交通運輸工具增長70多倍，出入境流量“爆炸式”增長，給公安機關帶來更多挑戰。

公安部出入境管理局政治處副主任楊劍向《中國新聞周刊》表示，邊檢機關處在國門一線，其服務水平直接體現國家文明程度和政府服務水平，在社會管理中地位重要、作用特殊。

2007年，公安部出入境管理局與專業機構合作，開展了服務對象滿意度的調查。綜合分析顯示：通關速度、服務態度、通關環境、手續的簡便性等方面與旅客的期望值相比均不同程度地存在差距，于是把這些差距作為改進服務的重點。

香港移民部門的服務在國際上享有盛譽，有很多成熟的經驗可以借鑒。為此，2007年1月，公安部副部長孟宏偉率出入境管理局和邊防管理局相關領導赴香港入境事務處考察學習。

一同去香港考察的楊劍表示，通過考察學習，發現與香港相比，差距主要集中在服務理念、專業素質、職業精神三個方面。

楊劍以服務理念為例介紹，香港入境處的服務理念是“以尊重體恤和關懷態度為市民提供優質服務”，我們則主要以防范和控制為主，服務更多的是對有困難旅客的服務。

“專業素質方面，香港強調依法辦理，一視同仁，不把個人的不愉快帶到崗位上來，也不把崗位上的不愉快帶回家里去，我們在執勤工作中則比較隨意，對待服務對象也比較情緒化。”楊劍坦承。

由“管控”到“服務”

自2007年起，公安部先后三次推出了28項邊防檢查方面的便民措施：例如在提高通關效率方面，實行中國公民出入境免填登記卡、持綠卡外國人、外國籍機組人員以及船員出入境免填出入境卡、開通邊檢自助查驗通道、各港口邊檢站實行24小時通關服務等服務措施。

“以前，中國公民因私出國，必須提供境外邀請函、單位證明和出境登記卡等等。現在邊檢以‘人本、專業、安全的服務理念提供人性化服務，不斷簡化出入境手續，百姓出行比以前方便多了。”有著20多年邊檢工作經歷的李俊杰說。

經過2010年近一年的廣泛研究、深入論證，公安部副部長孟宏偉主持召開提高邊檢服務水平工作座談會，從理論高度來研究探討這一問題，最終形成了“以服務為中心，堅持順暢通關、堅持嚴密管控”的新時期邊檢工作指導方針，提出了“邊檢崗位成為中國特色社會主義文明窗口，檢查員成為中華文明使者，邊檢隊伍成為最優秀行政執法隊伍，在國際同行中走在前列”的工作目標。

同年12月，公安部出臺的《公安部關于進一步提高邊檢服務水平的意見》，將上述指導方針和工作目標予以固定，把以服務為中心的思想貫穿于邊檢工作的全過程。

李俊杰對《中國新聞周刊》說，提高服務水平關鍵是要使執勤人員認識到服務不是一個簡單的扶老攜幼、救危幫困的問題，不是施舍恩惠，而是職責所在，真正把服務作為工作的出發點和落腳點，置于全部邊檢工作的中心地位。

鄭百崗說，長期以來，受特定的歷史淵源和社會政治環境的影響，邊檢機關習慣了以“管理者”自居，“我講你聽，我管你從”，“但由‘管控到‘服務，在服務中加強執法，在執法中體現服務已是大勢所趨。”