“三非”治理的立法應對

王全寶 馬多思 黎廣

當居留中國的外籍人員越來越多，帶來的治安管理問題也越來越受關注。

6月12日至17日，廣東佛山市南海區(qū)大瀝鎮(zhèn)連續(xù)發(fā)生6起外籍人員持刀搶劫出租車司機案件，涉案金額1.1萬元人民幣。

當?shù)鼐酵▓蠓Q，6月12日，兩名外籍人員搭乘出租車后，借司機打開尾箱幫忙提拿行李時機，采用掐住脖子，以菜刀威脅等手段，搶走司機手機等價值4020元財物后逃逸。此后一周，當?shù)嘏沙鏊窒群蠼拥蕉嗝鲎廛囁緳C報案，稱被兩名同樣特征的外籍人員持刀搶去隨身財物。6月18日，上述兩名外籍人員在警方伏擊中落網。

外籍人員在中國引發(fā)治安問題已非個例。盡管包括佛山在內的多個城市已經多次進行過清理“三非”（非法入境、非法居留、非法就業(yè)）外籍人員，但隨著外籍人口總量的增加，“三非”外籍人員給當?shù)卦斐傻睦_也越來越大。

6月26日，十一屆全國人大常委會第27次會議開始三審出境入境管理法草案，“三非”人員問題格外引人關注。

在中國政法大學教授、北京市國際法學會常務副會長梁淑英看來，清理“三非”是公安機關日常的執(zhí)法活動而已，沒必要因為管理對象是外籍人員而變得如此“敏感”。

從“要人來”到“人要來”

北京社科聯(lián)于欣博士一直研究外籍人員在中國的工作狀況，最近他和中國人事科學研究院外國人力資源研究室主任袁娟合著了論文《外國人就業(yè)管理的國際比較研究》。

于欣和袁娟對在華外籍人員的就業(yè)以及分布進行了深入調研。

于欣在接受《中國新聞周刊》采訪時說，“計劃經濟時代，中國引進國家建設所需要的外國專家比較謹慎，由外國專家局對外國專家資格進行審查，并對外國專家來華后的工作和生活進行專門管理。”

上世紀80到90年代，改革開放和經濟發(fā)展需要引進外國人才，因此當時的情形是“要人來”，中國政府主導吸引并聘用外國專家來華工作，但來華就業(yè)的外國人數(shù)目比較小。

據(jù)統(tǒng)計，1996年，《外國人在中國就業(yè)管理規(guī)定》頒布，在華就業(yè)的外國人只有不到1萬人。

然而進入21世紀以來，在華就業(yè)的外籍人員數(shù)量成倍增長，尤其是近年來，外籍人員來華就業(yè)人數(shù)增長迅速，大量外籍人員自發(fā)進入中國。

據(jù)人力資源和社會保障部統(tǒng)計，截至2009年年底，持有就業(yè)證的外國人大約有22.3萬人。

于欣在研究中發(fā)現(xiàn)，目前在華外籍人員在地區(qū)分布、人員構成、行業(yè)分布等方面呈現(xiàn)出由“相對集中”到“集中與分散并存”的特點。

從外籍人員就業(yè)的地區(qū)分布看，以前主要集中在北京、上海、廣州等大城市，或者是大連等沿海開放城市。在這些大城市，外籍人員因為工作等原因逐漸形成較為集中的居住群落，如北京望京的韓國村，廣州黑人集聚的中非貿易街“巧克力城”等。

近幾年，云南麗江、大理，以及四川成都等地區(qū)也都成了外籍人員居留較多的地區(qū)。

于欣和袁娟對在華外籍人員就業(yè)的行業(yè)分布也進行了研究：外籍人員就業(yè)的行業(yè)日益廣泛，主要涉及文教、住宿餐飲、制造業(yè)、商業(yè)服務業(yè)、租賃業(yè)、交通運輸業(yè)以及批發(fā)零售業(yè)等多個領域。人員不僅來自日本、韓國、印度、巴基斯坦和非洲國家，來中國的朝鮮、越南、緬甸人也在不斷增加。

此外，中國內地一些家庭、中國漫長的邊境線上，也出現(xiàn)了以各種形式就業(yè)的外籍人員，如廣西的“越南村”“緬甸村”等。

公安機關提供的信息顯示：2000年以來，外籍人員入境人數(shù)以年均10%左右速度遞增。從入出境情況看，1980年外籍人員入境僅74萬人次； 2011年外籍人員入境2711萬人次；從居留情況看，1980年在華常住外籍人員，即居住半年以上者，近2萬人；2011年增至近60萬人；從就業(yè)情況看，2000年，在華就業(yè)外籍人員約7.4萬人；2011年底增至22萬人。

最初來華就業(yè)的主要是國家經濟建設重點項目中的外國專家，他們大部分是高科技、高層次管理人員。于欣說。隨著中國經濟持續(xù)發(fā)展，來華就業(yè)外籍人員也出現(xiàn)魚龍混雜的個別現(xiàn)象。外籍人員非法就業(yè)現(xiàn)象也逐年增多，且主要分布在菲傭、餐館工人、兼職教師、娛樂場所、邊境季節(jié)工中間。

多頭管理

隨著入境、居留、就業(yè)來華外籍人員數(shù)量持續(xù)較快增長，入境者的目的和身份日益多樣，在華活動更加廣泛復雜，流動性增強，給治理“三非”帶來空前的挑戰(zhàn)。

2012年全國兩會期間，“三非”問題引起代表和委員的注意，全國人大代表、成都市公安局出入境管理局副局長王琳在會上曾建議，相關部門應該對“三非”問題做重點調研。

王琳在接受《中國新聞周刊》采訪時曾說，對外籍人員的管理現(xiàn)行法律法規(guī)仍存在滯后問題，應該不斷修正，如對于外籍人員在華就業(yè)種類的限定等。

與北京相似，成都市也曾經針對“三非”人員進行過清理。“有些‘三非人員是惡意地非法留居，甚至在華專門從事違法犯罪活動，而有些滯留確實因為疏忽。”王琳說。

于欣表示，中國對外籍人員就業(yè)管理涉及到的管理機構或部門較多，有公安部、外交部、人力資源和社會保障部。在地方層面上，有的是外國專家管理系統(tǒng)和就業(yè)管理部門同時管理，有的完全由外國專家管理系統(tǒng)進行管理。

于欣認為，無論是在國家層面，還是在地方層面，外籍人員就業(yè)管理的部門間協(xié)調聯(lián)動機制尚待完善，相關部門間缺乏比較有效的配合和協(xié)調，尚未實現(xiàn)信息數(shù)據(jù)和管理資源的共享。

北京市國際法學會常務副會長梁淑英曾到中國邊境做調研時，對于“三非”問題也進行了關注。

梁淑英向《中國新聞周刊》表示，“三非”問題不是一部法律能夠解決的，目前，外籍人員在華管理由公安、外交、勞動、工商等多個部門負責，在信息不暢的情況下，多頭管理最后變成了誰都不管。

于欣在研究中也發(fā)現(xiàn)，在日常管理中，存在機構職能交叉錯位的問題。尤其是在外國專家管理系統(tǒng)和就業(yè)管理部門“各管一塊”情況下，容易產生職能重復交叉，發(fā)證原則不清晰，政策不統(tǒng)一，標準不一致，缺乏橫向協(xié)調和信息溝通等問題，最終導致外籍人員就業(yè)管理“政出多門”。

“治理‘三非問題，不僅要有法律支撐，在實際工作中也應采取綜合治理方針，否則很難達到治理的目的。”梁淑英說。

立法應對

今年4月25日，公安部副部長楊煥寧在向全國人大常委會報告外籍人員入出境及居留、就業(yè)管理工作情況時坦言，“三非”外籍人員管理難度大。部分國家人員持簽證入境后非法居留、非法就業(yè)以及毗鄰國家人員非法入境問題相對突出。

據(jù)公安部通報數(shù)據(jù)顯示：1995年，全國公安機關出入境管理部門查處“三非”外籍人員首次突破1萬人次，2011年查處“三非”外籍人員2萬余人次。

其中，非法入境的主要為毗鄰國家人員；非法就業(yè)的主要集中在外語教育、涉外演出、涉外家政、勞動密集型產業(yè)等領域，多以留學、訪問為由入境后非法就業(yè)。

公安部的應對策略是，一方面推進查處“三非”工作，另一方面積極推進《中華人民共和國出境入境管理法（草案）》的出臺。

該草案是在原有的《外國人出境入境管理法》和《中國公民出境入境管理法》的基礎上合并形成的。

6月26日，正在進行審議上述草案的十一屆全國人大常委會第27次會議透露出新消息稱，法律委員會經同外事委員會、國務院法制辦公室研究，建議對工作類居留證件有效期的最短時限規(guī)定為90日，將這一款修改為：“外國人居留證件的有效期最短為180日，最長為5年，但是工作類居留證件的有效期最短為90日。”

除了上述修改，草案還修改了現(xiàn)行的《中國公民出境入境管理法》和《外國人入境出境管理法》中一些與當前形勢發(fā)展不相適應的內容，在對外籍人員入境、停留、居留、就業(yè)、永久居留等方面都作了規(guī)定。

此外，據(jù)《中國新聞周刊》獲悉，草案還提出加大對非法出入境或協(xié)助他人非法出入境、非法介紹、聘用外籍人員等行為的處罰力度，包括提高罰款數(shù)額；在全國主要城市設立一些非法外籍人員的拘押場所，加強對“三非”外籍人員的清理和遣返，這些都是此前立法中的空白或不細致的地方。

《中國新聞周刊》從權威人士處獲悉，在立法規(guī)范在華外籍人員管理的同時，有關部門也在為即將出臺的出入境管理法做準備，例如建立統(tǒng)一出境入境管理信息平臺，實現(xiàn)外籍人員在華信息部門共享，并且在部門的職能設置上也進行了相應的調整等。