北京率先形成城鄉一體化新格局的幾點認識

張強

黨的十六大提出“統籌城鄉經濟社會發展”、十七大提出“形成城鄉經濟社會一體化發展新格局”以來，我國解決城鄉關系問題進入了一個新的階段。作為我國城鄉一體化發展的先行地區，北京市第十一次黨代會重申了“率先形成城鄉經濟社會發展一體化新格局”的奮斗目標。在首都發展的新時期，推進城鄉一體化需要以新的理念作為指導。如果缺乏新的理念，因襲工業化階段和城鄉二元體制的一些原有觀念，很難使城鄉一體化取得理想的進展。

淡化“城市化”，突出“城鄉一體化”

城鄉一體化，是我國在進入到較高的工業化、城市化發展階段時形成的，以消除城鄉差距、實現城鄉相互融合、協調發展為導向的，側重從制度創新意義上解決城鄉關系問題的概念。相比于城市化的概念，它能夠更準確地反映出城鄉關系階段性變化和城鄉發展趨勢，體現和適合中國國情。

城鄉一體化的主要目標和核心理念，是在有城有鄉、城鄉并存、共同繁榮的條件下，縮小乃至消除城鄉之間存在的多方面差距。縮小城鄉差距，不意味著以城市取代鄉村，不是消滅鄉村。相比而言，城市化雖然也以讓城市文明覆蓋更多人口為目標，但是這個用語容易被誤認為是“城市景觀的擴散”，容易讓人們聯想到以城市“化”掉鄉村，容易被誤認為是消滅鄉村生活方式。目前在一些地方出現對村莊大拆大建、大占大變，在某些程度上是受到對城市化認識某些偏差的影響，或者是利用這種認識誤區攫取某種利益。

從發展實際看，北京在“十一五”時期已達到人均地區生產總值1萬美元的發展水平，城市人口比重超過80%，第一產業增加值比重降到不足1%，農村勞動力大規模轉移也已告一個段落。種種跡象表明，區域發展已經越過了“工業化、城市化快速發展時期”，邁進高度的工業化和城市化階段的門檻。如果延續原有階段的發展方式，首都地區將會暴露出許多問題（比如“城市病”問題）。當然，完成了工業化和城市化的歷史任務，并不意味著不要繼續發展，相反是要按照可持續的理念，更新生產和城市的發展方式，避免延續“工業化、城市化快速發展時期”的做法而導致城市陷入更深重的經濟、社會、環境、資源等矛盾。

有鑒于此，首都發展應逐步淡化城市化的提法，突出“城鄉一體化”的概念。概念的變化絕非“文字游戲”，而是階段變化的思想反映。逐步淡化城市化的提法，與我國的城鎮化戰略也不矛盾。早在20多年前，大城市地區就提出了城鄉一體化方針。2007年，中央正式提出“城鄉一體化”以后，大城市地區繼續走在城鎮化前沿，堅持從實際出發，引領城鎮化向更高級階段提升，從“形成”城鄉一體化的新格局，向“實現”城鄉一體化的目標前進。

城鄉一體化的目標是縮小多方面的城鄉差距

城鄉一體化以消除二元體制機制為手段，最終目標是消除或縮小城鄉之間因體制、制度原因而長期存在的多方面差距。消除或縮小這些差距是實現現代化的應有含義，是建設中國特色世界城市的應有基礎，是我國人民在革命與建設、發展與改革全過程中都夢寐以求的夙愿。

在現階段，確立消除或縮小城鄉之間多方面差距的目標，是促進發展、引領改革的動力，是順應民意、鼓舞人心的預期。實際上，北京發展已接近這個拐點，具備經過若干年努力能夠達到這個目標的多方面條件。“十一五”時期已初步實現了城鄉一體化的制度設計，“十二五”及以后時期需要進一步完善制度，把重點放到提高城鄉一體化的水平上。

值得注意的是，“城鄉一體化”不等于“城鄉一樣化”。城鄉一體化既有城鄉“一樣化”的方面，也有城鄉不“一樣化”的方面。沒有“一樣化”，就談不上“一體化”；而如果城鄉全部“一樣化”，實際上也就消滅了鄉村。城鄉之間需要“一樣化”的，主要是公共服務方面；城鄉不需要“一樣化”的方面，主要是景觀、文化、生活方式等特色。

在邁向世界級城市目標的進程中，北京應看到與其他世界級城市的不同之處。北京不是一個單一的城市地區，作為我國一級行政區，其屬地內既有典型的城市地區，也有幅員很大的鄉村地區；在每一個郊區縣域內，也不都是城，也不都是鄉，而是有城有鄉；即使進入了高度城市化階段，大量鄉村地區仍然沒有被城市的水泥沙漠湮沒。這些鄉村地區，以較低的人口密度、建筑密度、建筑容積、下墊面硬化率和較高的綠色覆蓋率，為大城市地區保留著、增添著綠色空間。城郊鄉村所特有的綠色、生態功能，越來越成為最重要的功能。

保護鄉村，就是保持各種人造物的低密度，就是保持生物的多樣性和植物的高密度，就是保護綠色區域。對鄉村的嚴格保護，才能夠形成對城市景觀盲目的無限擴張的剛性邊界。鄉村居民享受的公共服務和社會福利應該繼續“城市化”，而鄉村的形體、鄉村土地的利用方式卻不宜再繼續“城市化”了。城鄉一體化就是在保護大量的鄉村形體和土地利用方式“非城市化”的前提下，推進鄉村居民享受的公共服務和社會福利的“城市化”，讓全市人民無論生活在北京市的哪一個地方，無論從事的是什么產業，都能夠公平地享受到“一體化”的社會公共服務“陽光”。

改變工業化階段的城市發展方式，促進城鄉分工、協調發展

城鄉一體化的制度框架是以城鄉一體化的產業發展為基礎的，城鄉一體化產業發展的空間載體是在城市群或都市圈范圍內的國有制土地和集體所有制土地。20世紀90年代以來，隨著城市工業化與農村工業化交融，農民進入城市產業、城市產業進入鄉村地區，在城市產業中吸納農村勞動力和在集體土地上發展城市產業、形成“村城”、“鄉市”的現象已經很多。這其實是我國工業化、城鎮化方式的歷史進步，也以在集體土地上發展城市型產業和聚居區的實踐，造就了城鄉一體化的基本條件和偉大創新。

進入工業化后階段，城鄉一體化則應按照區域之間、城鄉之間在可持續發展中的分工，在北京市域已劃分為四個功能區的基礎上，進一步明確“嚴格控制中心、保護和振興鄉村、重點發展郊區城鎮”的空間戰略，逐步改變中心城“一年一小變、三年一大變”的追求，向著精細化經營管理進軍，使之逐步走向成熟。同時，改變鄉村和農田被大量蠶食的局面，保護鄉村景觀，使鄉村和農田成為限制城市蔓延的“剛性邊界”；適應已出現的郊區化趨勢，拓展小城鎮功能，使郊區城鎮更多地疏解和承擔中心城的功能。目前，“控制中心”和“加快郊區城鎮發展”均已納入相關規劃，但是“保護和振興鄉村”尚未引起注意。在工業化后階段，我們要對都市圈內的農業、鄉村景觀和文化加強保護，使鄉村走向振興，成為宜居之地；要培養年輕人進入新一代職業農業勞動者階層。這是城鄉一體化進程中應重視并加強的工作。

為落實分區發展戰略，我們還要重新審視“協調發展”的理念，從工業化階段側重于產業的或生產的協調，轉向生產的協調、生態的協調、生活的協調等更為全面的、以人為本的協調。把“協調福利”即協調全社會的公共服務水平，作為各個功能區共同追求的重要目標。同時，進一步創新山區生態涵養制度，將生態林養護作為擴大山區就業、發展山區經濟、富裕山區人民的重要產業來支持，促進生態林業向基礎產業和公益事業轉變，促進生態林業養護從兼業向專業轉變，促進生態林業養護人員的收入和政府投入從對兼業的“補償”向職業的“工薪”轉變，以形成長久解決山區農民問題的基本制度架構。

實現城鄉一體化階段性任務，積極探索邁向更高目標

中央提出的目標是到2020年基本建立“城鄉經濟社會發展一體化體制機制”，形成“城鄉經濟社會發展一體化新格局”。按照中央精神和首都發展實際，我們認為，首都城鄉一體化發展進程大致要走三個階段。

第一個階段：從1978年十七屆三中全會開始到2002年十六大提出統籌城鄉經濟社會發展，是在原有理念和框架的背景下探索突破城鄉二元體制的階段。在這個階段，國家進行了廢除原有體制和制度的一系列重大改革，先行工業化、城鎮化的大城市地區也率先進行了多種帶有超前性的局部探索。這個階段的主要成就在于，廢除了計劃經濟體制和緊缺市場條件下形成的城鄉分隔制度，初步形成了城鄉多種要素交流的市場，基本改變了農村人口不能流向城鎮的多種制度限制，人口城市化水平總體上不斷提升。這個階段沒有解決的問題是：相當一部分積極探索是局部的、非正規的或非制度化的，一些大的制度背景仍制約著先行地區城鄉一體化的進展，由此導致城鄉差距呈部分擴大態勢。

第二個階段：以2003年落實十六大統籌城鄉經濟社會發展方針為起點到2015年第十二個五年規劃完成。這是由上而下、在新理念指導下，主動從多方面突破城鄉二元體制、設計城鄉一體化制度的階段。這個階段的成就是：針對舊制度已被廢除、新制度尚未建立的諸多領域，逐一設計改革方案，按照以工哺農、以城帶鄉、對農村和農民“多予少取放活”以及基本公共服務均等化的指導思想，大幅度增加對農業和農村的投入，開展社會主義新農村建設，使各項公共服務從城市向農村地區延伸。這個時期沒有解決的問題是：一方面，對于實現城鄉一體化具有“瓶頸性”制約的一些重要制度問題還沒有真正解決，或開始以實踐方式進行探索但尚未形成制度，城鄉一體化制度體系尚不完善。另一方面，長期累積下來的城鄉之間多方面差距，有些已開始出現縮小趨勢（比如主要由政府進行投入的設施建設、公共服務、社會管理等，農村地區的水平正在加速提高），有些尚未出現縮小趨勢，尤其是城鄉居民收入差距拉大的趨勢尚未根本扭轉。

第三個階段：邁向全面實現城鄉一體化階段。在這一階段，城鄉一體化的工作重心將從“設計并建立制度”，轉向“繼續完善制度、重在提高水平”。到2030年，按照現在行政轄區范圍測算，北京將有可能達到人均GDP3萬美元的發展水平，全面達到目前發達國家的經濟社會發展水平，形成較為完善的城鄉一體化社會。其中主要標志是：城鄉空間格局或結構基本上處于較為成熟的階段，各功能區和城鄉之間的分工較為穩定，各個地區生活條件的質量及水平不存在顯著的差距，從事農業與從事其他產業的勞動者之間總體上不存在收入和福利方面的顯著差距，城鄉收入差距穩步縮小。

可以說，城鄉一體化格局形成的標志，是制度體系設計的全面實現與全域覆蓋；城鄉一體化實現的標志，是城鄉多方面差距的消除或縮小。首都經過高密度的努力，有可能在“十二五”時期達到第二階段的目標，實現率先形成城鄉一體化新格局的任務，并追求更高階段。

（作者：首都經濟貿易大學教授）

責任編輯：葉再春