河北省應(yīng)急管理體系建設(shè)研究

□朱曉霞 [燕山大學(xué) 秦皇島 066004]

一、研究背景

隨著河北省經(jīng)濟(jì)社會(huì)的持續(xù)快速發(fā)展，公共安全和政府應(yīng)急能力越來越成為人們關(guān)注的問題。為了進(jìn)一步提高河北省的應(yīng)急管理水平，需要從實(shí)際情況出發(fā)，對(duì)全省應(yīng)急管理體系的建設(shè)情況進(jìn)行研究。從自然災(zāi)害方面看，河北是全國(guó)氣象災(zāi)害最嚴(yán)重的省份之一。全省自然災(zāi)害種類多，頻率和危害程度都比較高。尤以旱澇和地震災(zāi)害最為突出。20世紀(jì)50年代以來，全省先后13次遭受特大自然災(zāi)害襲擊，造成重大人員傷亡和財(cái)產(chǎn)損失。從潛在的威脅來看，森林防火和食品安全問題比較突出。在全省有林地面積6500多萬(wàn)畝，有70個(gè)重點(diǎn)防火縣級(jí)單位。隨著森林資源的不斷增加，森林防火形勢(shì)十分嚴(yán)峻。初級(jí)農(nóng)產(chǎn)品源頭、生產(chǎn)加工、流通環(huán)節(jié)等存在的問題，使食品安全難以保證。

二、河北省應(yīng)急管理體系的現(xiàn)狀特點(diǎn)

河北省應(yīng)急管理工作起步較早。2002年，河北省在全國(guó)率先制定出臺(tái)了《河北省救災(zāi)應(yīng)急預(yù)案》，對(duì)災(zāi)害預(yù)警和災(zāi)情報(bào)告、災(zāi)害登記的劃分和預(yù)案啟動(dòng)的條件及方式、救災(zāi)準(zhǔn)備、應(yīng)急反應(yīng)機(jī)構(gòu)、應(yīng)急處置等方面都作了明確規(guī)定。經(jīng)過多年的探索和總結(jié)，全省應(yīng)急管理體系初步形成。

1．管理組織基本健全

建立應(yīng)急管理體系是健全突發(fā)應(yīng)急機(jī)制建設(shè)的重要組成部分。河北省應(yīng)急管理組織以省政府辦公廳為依托，重大事件信息由辦公廳統(tǒng)一處理并直通主要負(fù)責(zé)人。全省上至省政府、省直有關(guān)部門，下至村（社區(qū)），包括一些企業(yè)，都成立或明確了應(yīng)急管理領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)或辦事機(jī)構(gòu)。并且明確了各級(jí)各部門在災(zāi)害防御、搶險(xiǎn)救災(zāi)、恢復(fù)重建等方面的職責(zé)，基本形成了分級(jí)負(fù)責(zé)的自然災(zāi)害應(yīng)急管理組織體系。在應(yīng)急管理工作的實(shí)踐中，以各級(jí)行政首長(zhǎng)負(fù)責(zé)制為核心的應(yīng)急工作責(zé)任制得到了加強(qiáng)和完善。

2．應(yīng)急預(yù)案重點(diǎn)突出

從省、市、縣，到重點(diǎn)企業(yè)、高危行業(yè)都有專門的預(yù)案，其中省級(jí)預(yù)案有21項(xiàng)，涉及生產(chǎn)安全、自然災(zāi)害、公共衛(wèi)生等多個(gè)方面。特別是編寫了針對(duì)糧食安全、生活必需品供應(yīng)、海上搜救等應(yīng)急預(yù)案。應(yīng)急預(yù)案體系的建立和完善，為做好突發(fā)事件防范和應(yīng)對(duì)工作奠定了良好基礎(chǔ)。

從內(nèi)容上看，全省各類應(yīng)急預(yù)案都突出了兩個(gè)重點(diǎn)。第一，明確了分級(jí)響應(yīng)機(jī)制。一方面，依據(jù)應(yīng)急部門行政級(jí)別的不同，建立了省、市、縣、鄉(xiāng)四級(jí)突發(fā)事件救助應(yīng)急機(jī)構(gòu)和應(yīng)急機(jī)制。另一方面，根據(jù)突發(fā)事件的不同類型，在對(duì)突發(fā)事件進(jìn)行分級(jí)的基礎(chǔ)上，針對(duì)特大、重大、較大及一般事件建立了不同的應(yīng)急反應(yīng)程序，并對(duì)各部門的責(zé)任予以明確。第二，建立應(yīng)急工作責(zé)任制。同時(shí)，應(yīng)急工作的責(zé)任逐步走向細(xì)化。各管理機(jī)構(gòu)針對(duì)突發(fā)事件的預(yù)警，信息收集、核實(shí)、上報(bào)，物資準(zhǔn)備和調(diào)撥，災(zāi)民緊急轉(zhuǎn)移安置，基本生活救助等各個(gè)工作環(huán)節(jié)實(shí)行責(zé)任制管理，將任務(wù)目標(biāo)落實(shí)到了責(zé)任人。

3．基層組織得到重視

因此，鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）等基層組織在預(yù)防和應(yīng)對(duì)突發(fā)公共事件過程中，發(fā)揮著不可替代的重要作用。秦皇島市應(yīng)急辦制定了“十有”標(biāo)準(zhǔn)，推動(dòng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）應(yīng)急管理工作規(guī)范扎實(shí)地開展。此外，部分市縣還在縣、鄉(xiāng)、村確定或聘請(qǐng)了報(bào)災(zāi)信息員，當(dāng)自然災(zāi)害發(fā)生時(shí)報(bào)災(zāi)信息員有責(zé)任在第一時(shí)間上報(bào)災(zāi)害信息，為各級(jí)民政部門第一時(shí)間了解掌握災(zāi)情信息加了“雙保險(xiǎn)”。

4．監(jiān)測(cè)預(yù)警體系逐步完善

在氣象預(yù)警方面，河北省開發(fā)了一批適合本地實(shí)際情況的預(yù)報(bào)預(yù)警系統(tǒng)。省水利廳大力通過推進(jìn)信息采集自動(dòng)化、通信傳輸現(xiàn)代化等系統(tǒng)的建設(shè)，實(shí)現(xiàn)了河北省各市的雨情、水情、汛情、工情、災(zāi)情等各類防汛抗旱數(shù)據(jù)的快速查詢，為省、市防汛抗旱指揮中心的指揮決策提供依據(jù)。全省整合并新建多個(gè)雨量觀測(cè)站點(diǎn)，遍布城市鄉(xiāng)村，實(shí)現(xiàn)了雨情的快速采集。石家莊、張北、承德和秦皇島4部新一代天氣雷達(dá)也已經(jīng)建成。

在公共衛(wèi)生方面，石家莊市突發(fā)公共衛(wèi)生事件預(yù)警與應(yīng)急指揮系統(tǒng)，建立了傳染病疫情、突發(fā)公共衛(wèi)生事件、疾病監(jiān)測(cè)資料等33個(gè)數(shù)據(jù)庫(kù)。系統(tǒng)開通以來，已經(jīng)成功對(duì)流感、麻疹、風(fēng)疹、水痘和手足口病等傳染病疫情通過媒體發(fā)布了100多次預(yù)警信息。

在森林防火方面，建成了省、市、縣三級(jí)森林防火指揮網(wǎng)絡(luò)。初步實(shí)現(xiàn)了林火監(jiān)測(cè)科學(xué)化、網(wǎng)上辦公自動(dòng)化、應(yīng)急管理規(guī)范化，提高了應(yīng)急管理的效率和質(zhì)量。

5．應(yīng)急演練全方位開展

2007年以來，全省各應(yīng)急專項(xiàng)負(fù)責(zé)機(jī)構(gòu)、地方政府和有關(guān)部門，針對(duì)不同類型的突發(fā)事件，多次舉行應(yīng)急演練，提高了應(yīng)急實(shí)戰(zhàn)能力。

6．完善救災(zāi)物資管理體系

截至2005年底，全省共投資3800余萬(wàn)元，建立救災(zāi)物資倉(cāng)庫(kù)12處（不含縣以下），總建筑面積14854平方米，儲(chǔ)備了以帳篷和棉被為主的救災(zāi)物資。其中省本級(jí)救災(zāi)倉(cāng)庫(kù)投資2000萬(wàn)元，建筑面積5600平方米，目前共儲(chǔ)備棉被、棉衣57000件，帳篷930頂。并與有關(guān)廠家簽訂了不宜長(zhǎng)期存放食品及方便面和礦泉水等隨時(shí)調(diào)劑、供貨合同。全省任何地方發(fā)生重大自然災(zāi)情，確保3小時(shí)內(nèi)所需救災(zāi)物資全部運(yùn)送到位。初步形成了省市相互支持、相互補(bǔ)充的救災(zāi)物資儲(chǔ)備體系。

表1 河北省大規(guī)模應(yīng)急演練

三、河北省應(yīng)急管理體系存在的問題

近年來，河北省立足本省實(shí)際，在應(yīng)急管理體系方面做了大量工作，取得了明顯成效。但是，與應(yīng)急管理體系較發(fā)達(dá)的國(guó)家和國(guó)內(nèi)一些省（區(qū)）相比，河北省應(yīng)急管理體系還有一些不足和問題。主要體現(xiàn)在以下幾個(gè)方面。

1．缺乏具備統(tǒng)籌協(xié)調(diào)能力的應(yīng)急綜合管理機(jī)構(gòu)

應(yīng)急管理缺乏長(zhǎng)效機(jī)制和綜合管理部門。雖然各級(jí)政府設(shè)有應(yīng)急管理辦公室，還有一些專項(xiàng)協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，但這些機(jī)構(gòu)對(duì)其他部門不具有統(tǒng)一指揮和調(diào)度的職權(quán)。圖1所表示的是這種橫向管理體系的結(jié)構(gòu)特征。它在臨時(shí)集結(jié)各方力量、集中調(diào)度方面有一定的優(yōu)勢(shì)，但也存在很多弊端。

圖1 河北省應(yīng)急管理機(jī)構(gòu)組織模式

在面對(duì)重大公共危機(jī)時(shí)，政府可以臨時(shí)成立應(yīng)急處置指揮機(jī)構(gòu)，統(tǒng)一協(xié)調(diào)各個(gè)單位，在短里間里集中行政資源，應(yīng)急處置效果明顯。但由于各部門平日各自為戰(zhàn)，難以避免條塊矛盾。這一點(diǎn)在應(yīng)急演練中可以看出，雖然全省應(yīng)急演練次數(shù)多，規(guī)模大，但其中單部門組織的多，聯(lián)合舉行的少。平時(shí)各自為政，使得臨時(shí)集中以后，各方力量容易出現(xiàn)不能有效整合的問題，難以形成統(tǒng)一指揮、反應(yīng)靈敏、協(xié)調(diào)有序、運(yùn)轉(zhuǎn)高效的應(yīng)急機(jī)制。造成人員投入、資金使用、資源調(diào)配等方面的浪費(fèi)。

發(fā)達(dá)國(guó)家的應(yīng)急管理多數(shù)采取的是集權(quán)加聯(lián)動(dòng)的模式。美國(guó)在20世紀(jì)80年代建立了總統(tǒng)直接領(lǐng)導(dǎo)的“聯(lián)邦緊急事務(wù)管理局”，在多次反恐行動(dòng)及重大減災(zāi)活動(dòng)中，該部發(fā)揮了突出作用；日本將災(zāi)害防御部門提升到部級(jí)，設(shè)立了“防災(zāi)省”，一旦國(guó)家發(fā)生重大災(zāi)難事件，政府首相將擔(dān)任總指揮。

2．過于依靠政府力量

在應(yīng)急管理中，政府確實(shí)應(yīng)該發(fā)揮主導(dǎo)作用。但過于依靠政府行政職能的加強(qiáng)并不能從根本上實(shí)現(xiàn)應(yīng)急機(jī)制設(shè)立的目的。培訓(xùn)、強(qiáng)化公眾的憂患與安全意識(shí)，發(fā)揮全社會(huì)參與政府應(yīng)急管理工作，是應(yīng)急機(jī)制改革與完善的必要內(nèi)容。河北省目前在全面動(dòng)員方面的工作仍然不夠充分，尤其是部分農(nóng)村地區(qū)的應(yīng)急工作相對(duì)薄弱。雖然針對(duì)偏遠(yuǎn)農(nóng)村存在信息盲區(qū)的問題，全省已經(jīng)積極開展了氣象災(zāi)害防御知識(shí)進(jìn)農(nóng)村的活動(dòng)，但在其他類型的危機(jī)防御方面，農(nóng)村地區(qū)的應(yīng)急體系不如城市完善。這是一個(gè)必須得到解決的問題。

縱觀日本、美國(guó)等發(fā)達(dá)國(guó)家應(yīng)急管理工作的經(jīng)驗(yàn)，最突出的特點(diǎn)就是政府在不斷加強(qiáng)準(zhǔn)備的同時(shí)，促進(jìn)行政、企業(yè)、地區(qū)和社區(qū)居民、志愿者團(tuán)體等的攜手合作和相互支援，建立了一個(gè)在公共危機(jī)發(fā)生時(shí)攜手相互幫助的社會(huì)體系。這一做法值得我們借鑒。

3．缺乏有效投入機(jī)制和對(duì)資金分配的管理

在一個(gè)完整的應(yīng)急管理體系中，涉及到人力、物力、財(cái)力等物質(zhì)條件的供給與消耗，特別是后期的恢復(fù)階段更是需要強(qiáng)大的物力與財(cái)力的支持。在全省各級(jí)預(yù)案中規(guī)定，應(yīng)急資金或物質(zhì)保障主要是由地方各級(jí)人民政府來負(fù)擔(dān)。盡管各級(jí)政府對(duì)應(yīng)急工作投入了大量財(cái)力物力和人力。但是從全省范圍來看，多數(shù)地區(qū)在應(yīng)急管理方面依然缺乏長(zhǎng)效的、有計(jì)劃、有保障的專項(xiàng)資金投入。

從目前的法規(guī)和各級(jí)預(yù)案的內(nèi)容來看，全省對(duì)于救災(zāi)資金管理方面還缺乏詳細(xì)的規(guī)定。例如，與日本相比，沒有對(duì)下?lián)苜Y金在各個(gè)重建項(xiàng)目中劃分的原則做出明確規(guī)定，沒有對(duì)地方政府財(cái)政的一般自然災(zāi)害救助資金下?lián)茏龀雒鞔_規(guī)定。此外，企事業(yè)單位捐贈(zèng)的善款可否稅前列支、沖抵稅款等操作層面上的問題，也沒有做出明確規(guī)定。

4．非政府組織缺乏統(tǒng)一管理

非政府組織及志愿者在應(yīng)急工作中可以起到非常重要的作用，是重要的應(yīng)急處置力量之一。河北省目前還沒有充分重視非政府組織的作用。對(duì)非政府組織還缺乏統(tǒng)一的管理、培訓(xùn)。

5．災(zāi)后重建和保險(xiǎn)體系比較薄弱。

災(zāi)后重建的資金，除了政府投入和社會(huì)捐贈(zèng)之外，有效的市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)機(jī)制也不可忽視。目前河北還沒有建立完善的巨災(zāi)保險(xiǎn)體系。這一點(diǎn)發(fā)達(dá)國(guó)家也有經(jīng)驗(yàn)可以借鑒。為了有效應(yīng)對(duì)災(zāi)害，轉(zhuǎn)移風(fēng)險(xiǎn)，日本建立了由政府主導(dǎo)和財(cái)政支持的巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)管理體系；在美國(guó)，政府積極引導(dǎo)個(gè)人對(duì)災(zāi)難的認(rèn)識(shí)，提供基本應(yīng)變常識(shí)、協(xié)助設(shè)計(jì)家庭應(yīng)變計(jì)劃、引導(dǎo)購(gòu)買合適的保險(xiǎn)、支持對(duì)老弱病殘的協(xié)助等。

四、河北省應(yīng)急管理體系建設(shè)的方向

根據(jù)以上分析，建議從以下幾方面進(jìn)一步開展河北省應(yīng)急管理體系的建設(shè)。

1．重構(gòu)應(yīng)急管理的組織體系

通過建立應(yīng)急聯(lián)動(dòng)中心，實(shí)現(xiàn)全過程的應(yīng)急管理。該過程包括事故預(yù)警、應(yīng)急預(yù)備、響應(yīng)及恢復(fù)四個(gè)階段。從這四個(gè)過程出發(fā)，結(jié)合實(shí)際公共事件的發(fā)展趨勢(shì)，建立如下圖2所示的應(yīng)急管理的組織機(jī)構(gòu)體系。實(shí)際上，要在實(shí)踐中真正發(fā)揮作用，必須建立完善的應(yīng)急流程、職責(zé)和規(guī)范；理順應(yīng)急聯(lián)動(dòng)中心與各個(gè)專業(yè)應(yīng)急管理部門的協(xié)調(diào)關(guān)系,正確處理職業(yè)化應(yīng)急機(jī)制與行政管理機(jī)制的關(guān)系，在預(yù)測(cè)預(yù)警、決策指揮、快速反應(yīng)方面，要以職業(yè)化的應(yīng)急機(jī)構(gòu)為主，在協(xié)調(diào)溝通、物質(zhì)保障、應(yīng)急后評(píng)估和恢復(fù)重建方面要以政府相關(guān)行政管理部門為主。

2．提高應(yīng)急實(shí)戰(zhàn)能力

第一要重視突發(fā)公共事件的全過程管理。突發(fā)公共事件應(yīng)急機(jī)制是完整的、連續(xù)的過程。只有將各環(huán)節(jié)的保障和應(yīng)急能力統(tǒng)籌協(xié)調(diào)發(fā)展，才能形成合力，實(shí)現(xiàn)突發(fā)公共事件保障和應(yīng)急機(jī)制的最優(yōu)化。

圖2 河北省應(yīng)急管理的組織設(shè)計(jì)

第二要充分動(dòng)員全社會(huì)力量。避免重視政府應(yīng)急能力建設(shè)、輕全民危機(jī)教育和培養(yǎng)的傾向。不僅重視公務(wù)人員的系統(tǒng)培訓(xùn)，也要對(duì)廣大公眾進(jìn)行突發(fā)事件應(yīng)對(duì)的素質(zhì)教育，提高他們的危機(jī)意識(shí)和實(shí)際應(yīng)對(duì)能力，包括心理防范、法律救助和心理援助。

第三要進(jìn)一步完善預(yù)警機(jī)制和信息傳遞。在預(yù)警機(jī)制不斷完善的同時(shí)，要重視信息傳遞工作。只有讓公眾及時(shí)掌握危機(jī)信號(hào)，采取必要的預(yù)防和救治措施，才能把危機(jī)控制在最小的范圍之內(nèi)。改進(jìn)目前的“分級(jí)響應(yīng)機(jī)制”。在突發(fā)事件分級(jí)上要綜合考慮覆蓋范圍和各種因素的影響程度，進(jìn)一步完善目前的“分級(jí)響應(yīng)機(jī)制”。其次，解決預(yù)警信息“最后一公里”的問題，采取短信平臺(tái)、網(wǎng)絡(luò)傳遞、信息專員等多種形式，把將預(yù)警信息及時(shí)有效地告知公眾。

3．加強(qiáng)應(yīng)急管理保障工作

應(yīng)急管理作為社會(huì)實(shí)踐活動(dòng)，都要投入一定的人力、物力和財(cái)力等資源。因此，加強(qiáng)應(yīng)急管理的保障工作，人力、物力和財(cái)力是三種最基本的應(yīng)急保障資源。

一方面，在現(xiàn)有應(yīng)急物資儲(chǔ)備的基礎(chǔ)上，加強(qiáng)人才儲(chǔ)備。應(yīng)急人員應(yīng)由政府公務(wù)員、專業(yè)應(yīng)急救援隊(duì)伍、企業(yè)員工、社區(qū)居民和志愿者組織構(gòu)成。應(yīng)急救援應(yīng)該是一個(gè)社會(huì)全員參與、平戰(zhàn)結(jié)合的網(wǎng)絡(luò)體系，且應(yīng)急管理對(duì)人力資源的需求是目標(biāo)導(dǎo)向的，例如不同類型和級(jí)別的突發(fā)事故災(zāi)難的應(yīng)急處置，需要配備的應(yīng)急人員就不一樣。因此，要識(shí)別應(yīng)急工作中不同的人員需求，首先要對(duì)整個(gè)應(yīng)急管理體系下各職能部門或崗位進(jìn)行職務(wù)分析，這是應(yīng)急人員配備規(guī)劃中的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。

另一方面，重視危機(jī)預(yù)防工作。危機(jī)管理的重點(diǎn)不僅是事后救助和處理，平時(shí)預(yù)防和防微杜漸也可以避免某些危機(jī)的發(fā)生。例如，重視加強(qiáng)食品安全控制技術(shù)研究，建立食品安全標(biāo)準(zhǔn)等。提出適合省情的一些主要的關(guān)鍵性的保障措施，初步建立公共安全評(píng)估與危害控制技術(shù)體系。是應(yīng)急保障工作今后的一個(gè)重要發(fā)展方向。

4．培育成熟的非政府組織

非政府組織作為公眾參與應(yīng)急管理的重要形式，是應(yīng)急管理過程中的重要組成部分。政府應(yīng)加快觀念轉(zhuǎn)變，為非政府組織創(chuàng)造成長(zhǎng)壯大的條件，充分信任并給與一定的自由。此外，政府應(yīng)通過多種方式給予非政府組織資金資助，包括通過稅收優(yōu)惠等直接手段以及政策傾斜等間接手段，尤其是非政府組織的發(fā)展初期，其成長(zhǎng)更多的是依賴政府的財(cái)政支持。此外，為了防止非政府組織在參與過程中發(fā)生“異化”的可能，務(wù)必要在參與和控制之間保持必要的平衡。

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