新土改：“蛟龍模式”

◎ 文/衛(wèi)思宇

在不增加工業(yè)用地的前提下，成都蛟龍工業(yè)港將在5年時間通過八大工程的建設(shè)，在僅4平方公里的土地上實現(xiàn)年產(chǎn)值1000個億、國地兩稅突破20億、解決20萬人以上就業(yè)，鑄就成都“世界現(xiàn)代田園城市”高端產(chǎn)業(yè)支撐點，實現(xiàn)產(chǎn)城一體化。如果不實施工業(yè)向集中發(fā)展區(qū)集中，這很難想象——

為集體土地上的工業(yè)園區(qū)提供地方性的合法承認(rèn)

根據(jù)中國現(xiàn)行土地制度，凡涉及農(nóng)地轉(zhuǎn)為城市建設(shè)用地的，須由政府先把集體土地征為國有，完成一級開發(fā)后，再按用地類型以招標(biāo)、拍賣、掛牌方式，一次性出讓較長年期的使用權(quán)。相應(yīng)地，用地方也需要一次性付清地價款。這對于資金緊張的中小企業(yè)構(gòu)成了極難跨越的發(fā)展門檻。而對于被占地的農(nóng)民而言，也難以分享未來的土地增值。

成都蛟龍工業(yè)港的做法是：在農(nóng)村集體建設(shè)用地的基礎(chǔ)上，籌集建造廠房提供給中小企業(yè)。這種直接利用集體建設(shè)用地的模式，降低了中小企業(yè)用地的門檻。

在“蛟龍模式”中，工業(yè)園區(qū)與農(nóng)戶和村組的土地關(guān)系，與政府征地模式截然不同。第一，保持土地性質(zhì)不變，不改變農(nóng)民土地的集體所有制；第二，當(dāng)?shù)剞r(nóng)民可以永久分享工業(yè)化帶來的土地收益增加，按變動的市場租金提高農(nóng)民收益。當(dāng)?shù)剞r(nóng)戶雖然不再自己使用土地，但有長期分享土地轉(zhuǎn)讓收益的保障，等于為當(dāng)?shù)剞r(nóng)民保留了土地發(fā)展權(quán)。

但是，在集體土地上興辦規(guī)模如此巨大的工業(yè)園區(qū)從無先例，加之現(xiàn)有土地制度對于集體經(jīng)營性用地權(quán)利的承認(rèn)、規(guī)范和保障遠不明確，蛟龍工業(yè)港也面臨政策法規(guī)方面的風(fēng)險。

成都市政府的處理辦法是，在現(xiàn)行土地制度和政策的框架內(nèi)，主動根據(jù)實際情況調(diào)規(guī)，把蛟龍工業(yè)港納入土地、產(chǎn)業(yè)和城市建設(shè)發(fā)展規(guī)劃，承認(rèn)其合法地位。這就顯著降低了農(nóng)戶、農(nóng)民集體、園區(qū)創(chuàng)辦公司與入園中小企業(yè)等各方面的風(fēng)險。

由此，成都探索出一條通過集體土地流轉(zhuǎn)發(fā)展的工業(yè)園區(qū)、推進工業(yè)化和城市化的新路。

先上車，后買票

“蛟龍模式”最大的意義是在集體建設(shè)用地上發(fā)展規(guī)模工業(yè)，并在集體土地與國有土地“同地同權(quán)”方面先行嘗試。

成都蛟龍工業(yè)港由香港蛟龍集團（下稱蛟龍集團）開發(fā)。現(xiàn)已在成都建成兩個園區(qū)——青羊園區(qū)和雙流園區(qū)。

2000年，蛟龍集團接手一個位于青羊區(qū)大石橋村的招商項目用地，起步初期占地50畝。成都市青羊區(qū)政府同意其興建“成都蛟龍工業(yè)港”，并免除項目所有費用。

蛟龍工業(yè)港的經(jīng)營模式是自行修建廠房再轉(zhuǎn)租給其他企業(yè)。蛟龍集團最后與村委會達成租地協(xié)議，在50畝的集體土地上修建了13座廠房，這些廠房當(dāng)年就全部租出。該集團隨之持續(xù)追加投資，廠區(qū)規(guī)模不斷擴大。此后，青羊區(qū)政府為蛟龍工業(yè)港預(yù)留了500畝的規(guī)劃用地指標(biāo)。

2003年受雙流縣邀請，蛟龍集團另一個園區(qū)建設(shè)啟動。相對于青羊園區(qū)，雙流給出更多優(yōu)惠條件，并允許蛟龍集團轉(zhuǎn)讓廠房和基礎(chǔ)設(shè)施。此外，雙流縣先后拿出4平方公里耕地用于園區(qū)開發(fā)。

無論是蛟龍工業(yè)港的青羊園區(qū)還是雙流園區(qū)，隨著規(guī)模的擴大，皆超出原有規(guī)劃范圍，且占用地均為耕地。青羊區(qū)國土部門兩次下達責(zé)令停止土地違法行為通知書。2006年10月，四川省國土資源廳也曾責(zé)令蛟龍工業(yè)港停止違法占地，并在2007年7月對其處以750萬元罰款。

違法占地已成事實，蛟龍工業(yè)港若想實行用地合法化，首先問題便是土地用途的改變。現(xiàn)有法律下，農(nóng)業(yè)用地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地方式有兩種：是土地性質(zhì)變化，通過征地手續(xù)轉(zhuǎn)為國有；二是集體性質(zhì)不變，農(nóng)業(yè)用地轉(zhuǎn)為集體建設(shè)用地。前者需要一次性支付農(nóng)民補償，即使按成都當(dāng)時工業(yè)用地最低每畝11萬元的價格計算，蛟龍集團也無力承擔(dān)。后者在獲得土地利用計劃內(nèi)指標(biāo)的前提下，只需繳納每畝約1.5萬元的占補平衡費。

兩地政府最終通過調(diào)整規(guī)劃的方式為蛟龍工業(yè)港違法占地“補票”。2004年8月，青羊區(qū)政府從工業(yè)集中發(fā)展區(qū)中劃出800畝用地指標(biāo)，供蛟龍工業(yè)港使用。

2006年3月，雙流縣動用計劃內(nèi)指標(biāo)資源，將蛟龍工業(yè)港所占用的2平方公里土地列入土地利用總規(guī)劃，并幫其繳納了大約4500萬元的占補平衡費。而根據(jù)2005年—2020年規(guī)劃，雙流縣總共只有57平方公里的計劃內(nèi)土地利用指標(biāo)。

2009年初，雙流縣再將蛟龍工業(yè)港雙流園區(qū)另外的2平方公里土地，納入2005年—2020年用地規(guī)劃，并幫其繳納了約6000萬元的占補平衡費。至此，蛟龍工業(yè)港所占用的土地用途問題得到全部解決，終于實現(xiàn)了合法化。

在取得合法身份的同時，“蛟龍模式”中，村集體以土地使用權(quán)入股和出租的方式使用集體建設(shè)用地也被認(rèn)可。除了支付租金或股息，在與雙流普賢村一組簽訂的一份協(xié)議中，蛟龍集團需安置50%的被占地農(nóng)民就業(yè)。作為對價，普賢村則負(fù)責(zé)供地、并協(xié)調(diào)處理好村民與蛟龍所用土地的一切糾紛。受訪農(nóng)民認(rèn)為，租金、分紅收入雖穩(wěn)定，但占全部收入中的比例很低。他們更看重因園區(qū)興建和人口聚集而產(chǎn)生的就業(yè)、經(jīng)商機會。

就“蛟龍模式”而言，企業(yè)通過靈活的運營模式吸引大量中小型企業(yè)入園，從而實現(xiàn)企業(yè)規(guī)模擴大和利潤增加；政府既增加了財政收入又帶動了就業(yè)；農(nóng)民短期收益雖然不如征地所得，但地還在集體手中，憑借其成員權(quán)可以分享收益。大規(guī)模園區(qū)建設(shè)既需要專業(yè)人也需要大量服務(wù)人員。這些收入的增加幅度往往會大于租金和分紅。

但同時需要看到的是，“蛟龍模式”亦非完美。北京大學(xué)國家發(fā)展研究院助教李力行認(rèn)為，限于土地政策和規(guī)劃瓶頸，“蛟龍模式”此后并沒能在成都其他地方復(fù)制。隨著土地政策日益趨緊，地方政府手中的用地規(guī)劃指標(biāo)有限，使得“蛟龍模式”這種“先上車后買票”的方式難以獲得更大空間。