五問城市化
——對話遲福林

未來5-10年，我國正處在城市化發(fā)展的特殊時期。這個“特殊性”至少有三個方面：改革開放30多年，我國的發(fā)展階段發(fā)生了歷史性的變化——從生存型階段進入到發(fā)展型新階段；發(fā)展導向處在歷史性轉折時期——從經(jīng)濟總量導向轉為國民收入發(fā)展導向；發(fā)展方式的歷史性轉變——投資主導轉為消費主導。

有專家提出，當前的城市化水平已超前于工業(yè)化水平，城市化速度超過工業(yè)化速度。我認為這個判斷與實際情況相差較大。實際的狀況是，城市化嚴重滯后于工業(yè)化。

我國城市化進程滯后于工業(yè)化進程是一個基本事實。

城市化主導還是工業(yè)化主導

我國城市化進程滯后于工業(yè)化進程是一個基本事實。總體來說，我國的工業(yè)化已進入中后期，按照這樣的工業(yè)化發(fā)展水平，城市化率大概應為55-60%。2009年我國的城市化率只有46.6%，2011年達到51.27%，與工業(yè)化水平相比，城市化率滯后10-15個百分點。

我國已進入城市化快速發(fā)展的重要階段。“十二五”時期是階段性城市化的快速發(fā)展期，由東部向中西部擴張，以中西部的城市群為突出特點，在大中城市加快發(fā)展的同時，出現(xiàn)大城市群、城鎮(zhèn)化、區(qū)域一體化齊頭并進的格局。

城市化主導對發(fā)展方式轉型有決定性影響。第一，決定服務業(yè)比例。沒有城市化，大力發(fā)展服務業(yè)是不可能的；第二，決定城鄉(xiāng)一體化進程。快速的城市化必然建立在改變城鄉(xiāng)二元結構、推進城鄉(xiāng)一體化的基礎上；第三，對改善資源環(huán)境問題有決定性影響。城市化產(chǎn)生某些環(huán)境問題，但城市化又是解決環(huán)境問題的重大選擇。這里的關鍵在于，如何從13億人口大國的需求出發(fā)，制定城市化的科學發(fā)展戰(zhàn)略；第四，決定勞動力的就業(yè)。如果沒有城市化和由此帶來的服務業(yè)的發(fā)展，擴大勞動力的就業(yè)范圍和提高勞動力的就業(yè)水平就會受到嚴重制約。

重點發(fā)展大城市還是中小城市

從實踐看，城市發(fā)展的平行化既不利于城市群的發(fā)展，也不利于中小城市的發(fā)展。有數(shù)據(jù)表明，中部地區(qū)事實上已成為我國城市化的“洼地”。因為中部省會城市的規(guī)模小。至今，中部沒有一個中心城市進入全國大城市競爭力前十位。由于首位城市規(guī)模偏小，形成中部城市發(fā)展處于群龍無首的狀態(tài)；而由地改市形成的一些中等城市，規(guī)模相差不大，城市之間的分工合作、角色定位很難，城市的功能結構不合理。從發(fā)展趨勢看，大城市拉動的城市群，已經(jīng)成為我國城市化時代區(qū)域經(jīng)濟競爭力的重要組成部分。如果沒有大城市的發(fā)展，沒有1-2個中心城市發(fā)揮大城市的效應，中部中小城市的快速發(fā)展是很困難的。

受人口約束，資源約束和土地約束是越來越突出的問題。在這個特定的背景下，應當走以大城市帶動中小城市發(fā)展的路子，并由此促進大城市和中小城市的協(xié)調發(fā)展。首先，發(fā)展大城市，促進城市集合發(fā)展，是在土地約束下推進城市化的有效途徑。新興產(chǎn)業(yè)的發(fā)展依賴于大都市的經(jīng)濟聚集度。其次，大城市有利于發(fā)展低碳經(jīng)濟。不能把大城市發(fā)展中的某些環(huán)境問題等同于大城市“病”。事實上，實行低碳經(jīng)濟也同大城市的聚集度有關。

城市化推進是經(jīng)濟主導還是行政主導

從實際情況來看，城市化進程受到行政體制和行政區(qū)劃體制的制約和影響。現(xiàn)行的行政區(qū)劃體制是有明顯缺陷的：第一，容易使地方政府以自身利益最大化為目標；第二，容易阻礙城市的“集聚功能”和“輻射功能”；第三，容易導致區(qū)域經(jīng)濟結構布局的困難。

行政力量的推動應當建立在經(jīng)濟發(fā)展需求的基礎上，推進經(jīng)濟主導的城市化。政府對于城市發(fā)展的作用十分重要。但是，政府主導的城市化有兩面性，在推動城市化發(fā)展的同時，又成為城市化快速發(fā)展的重要制約。為此，需要在政府有效作用下，盡快形成經(jīng)濟主導的城市化新格局：第一，以經(jīng)濟主導的大城市的快速發(fā)展；第二，以經(jīng)濟主導的城市群的合理布局；第三，以經(jīng)濟主導的新興城市的興起；第四，以經(jīng)濟主導的城市帶的形成。

關于大中小城市行政管理權限。這里，強調經(jīng)濟主導的城市化：一是根據(jù)經(jīng)濟社會發(fā)展的實際需求科學規(guī)劃城市空間；二是要按照經(jīng)濟社會發(fā)展的客觀規(guī)律合理確定城市的行政管理范圍和權限，而不是依據(jù)行政層級賦予大中小城市的行政管理權限。我在調研中發(fā)現(xiàn)，有的領導提出，規(guī)定副省級城市、地級城市、縣級城市等行政級別，并依據(jù)這個行政級別來確定不同的審批權。我認為，這是不利于城市化發(fā)展的。一定要防止兩種傾向：第一，防止行政區(qū)劃體制限制城市化發(fā)展；第二，防止城市化的“大躍進”(比如，城市“大拼盤”、“攤大餅”)。以行政手段來拼人口規(guī)模、土地規(guī)模，大規(guī)模地上基礎設施項目，大規(guī)模地征用農(nóng)地，必然對城市化進程產(chǎn)生諸多的負面影響，也會使城市化的功能和作用大打折扣。

我國經(jīng)濟結構失衡的重要因素在于城市化水平偏低。

以城市化為重點推動城鄉(xiāng)一體化還是以城鄉(xiāng)一體化為重點促進城市化

從實際情況看，城市化水平與地區(qū)城鄉(xiāng)差距成反比。城市化程度越高，城鄉(xiāng)收入差距就越小，以城市化為重點將有利于實現(xiàn)城鄉(xiāng)一體化。

“十二五”城市化進程中突出的問題是兩億農(nóng)民工如何市民化。“十二五”時期，土地的集約化和農(nóng)民工的市民化要同步推進。未來3-5年，隨著城市化進程加快，應當讓“農(nóng)民工”三個字成為歷史。為此，解決兩億農(nóng)民工融入城市，需要盡快改革戶籍、土地、社會福利的制度安排。

分類推進省直管縣改革，促進中小城市發(fā)展。在城市化快速發(fā)展的大背景下，省直管縣改革應緊扣統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展這一基本目標，加快建立城鄉(xiāng)一體化的行政體制。按照因地制宜、分類推進、重點突破的原則，以多種形式推進省直管縣改革：第一，把具備一定條件的縣升格為市；第二，把部分經(jīng)濟強縣(市)升格為中等城市；第三，對靠近中心城市、并與中心城市產(chǎn)業(yè)關聯(lián)度高的縣可考慮“撤縣改區(qū)”。對于那些農(nóng)業(yè)縣，建議實行財政及行政省直管縣。這樣，一方面使農(nóng)業(yè)縣能夠直接獲得省級支持，增強縣域活力；另一方面周邊城市化的發(fā)展可吸納農(nóng)業(yè)縣域的剩余勞動力。

城市化發(fā)展優(yōu)先還是結構調整優(yōu)先

城市化是促進結構調整的主要推動力。由于歷史原因，我國確實存在城市化結構不合理的問題。多數(shù)城市的服務業(yè)比重大都偏低，經(jīng)濟結構、產(chǎn)業(yè)結構不合理。下一步，處于發(fā)展型階段的城市化，必然是消費拉動的城市化。這就需要加快調整產(chǎn)業(yè)結構、經(jīng)濟結構，加快發(fā)展現(xiàn)代服務業(yè)，以與城市化的需求相適應。就是說，無論是解決現(xiàn)有的結構調整，還是確立未來的結構發(fā)展目標，其主要的推動力是城市化。

我國經(jīng)濟結構失衡的重要因素在于城市化水平偏低。沒有城市化尤其是大中城市的發(fā)展，結構調整難以到位。應當說，我國的結構失衡和城市化有一定的內(nèi)在聯(lián)系：第一，為什么工業(yè)的轉型升級比較困難?這是因為現(xiàn)有的城市化對工業(yè)化的約束尤其是低碳發(fā)展約束，還沒有上升為剛性約束；第二，為什么服務業(yè)發(fā)展比例低?這與城市化的水平直接相聯(lián)系；第三，為什么農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的程度偏低?重要原因也是城市化水平不高。這是因為，城市化的需求是決定農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的重要基礎。

在加快城市化發(fā)展中推動經(jīng)濟結構調整。在部分城市化率較高的地區(qū)，加快結構調整；在廣大中西部地區(qū)走以城市化帶動結構調整的路子。中部崛起要發(fā)展現(xiàn)代新型工業(yè)，重要的途徑是以新型城市化帶動新型工業(yè)化。