加快農村產權改革

◎ 文/周其仁

(作者為北京大學國家發展研究院院長)

為什么城里人的房子可以買賣、可以轉手，農民的房子就不能轉手呢。經過增減掛鉤農村的房子就可以流轉了。

農地轉用是焦點

從國外過往經驗看，工業化占GDP 30%的時候，城市化可能達到50%，一半人進了城。如果城市作分母，工業化作分子，系數是1.5-2個單位。

但中國的情況很特別，工業化超前，城市化滯后。原因就是中國過去實施的是計劃體制，對要素流動有很多的束縛，造成了城鄉的巨大差距。改革開放后，要素雖然流動了起來，但原有的土地制度在適應城市化過程中還存在嚴重滯后，土地制度方面存在三個圈圈，它們之間的關系沒有理順。

先看兩端的兩個圈圈。一邊是農村的集體土地，基本上是農業基地，生產的是中國人無論怎么發展都離不開的農產品，種地的積極性長年沒有解決，所以改革之后就把這個制度做了一個變動：地還是國家或集體的，但是長期承包給農民去經營、管理并使農民受益。現在通過一系列的改革，基本確立了這樣一種制度，即土地的所有權是國家或集體的，使用權、收益權、轉讓權歸農戶。在這個圈圈里面，農業土地不構成人口流動的障礙，農民可以把土地轉讓出去，讓給別人去做，自己到城里打工。

在土地制度的另一端，政府手里有國有土地，歸國有企業調撥使用。因為國有土地的所有權是全民的，剛開放的時候外資到中國要落地還引發了麻煩。1987年進行了調整，國有土地所有制不變，但使用權可以批給市場用，可以轉讓，解決了這一問題。

兩端的這兩個圈圈，應該說盡管制度上還有很多細節需要完善，但是大體上可以適應中國城市化加速的要求。比較麻煩的是中間環節這個圈圈。計劃經濟時代，中國規劃了一些城市的版圖，隨著大量資金、人口的涌入，這個版圖嚴重不適應，城市就要擴大。矛盾來了，因為原來規劃的城市有一個邊界，周圍都是農業用地，這就帶來了一個問題，就是城市擴大的時候，怎么把原來的農業土地轉成城市和工業用地，簡稱農地轉用，這是所有矛盾的焦點所在。

過去各級政府的財政能力很弱，又想集中土地來完成國家工業化，所以當時的土地法令非常傾向征地這一方，補償價格比較低。隨著城市化急速擴大，地價迅速上漲，結果就是政府可以從農民的手里將土地以很低的價格拿來，再以很高的價格賣出去，于是矛盾開始加劇。

成都經驗

成都自2003年就開始了以城鄉統籌為取向的改革，2007年6月7日得到國家批準，與重慶一道成為全國“統籌城鄉綜合配套改革試驗區”。

成都的經驗顯示，在城市化進程中釋放農村建設用地的經濟潛力，第一步是按適度集約的原則重建農宅和村莊，節余部分建設用地；第二步是完成復墾、新增農地；第三步則是按經濟規律在規劃的許可位置(本地或遠程)，利用節余建設用地發展工商服務業，在耕地總量不減少、質量不降低的條件下，實現對建設用地更有效的利用，支持工業化與城市化，大幅增加土地資源的價值。這樣的三步跳，既要有資本投入拆舊、建新與復墾，還要實現農村建設用地的合理位移。全部過程下來，一個項目總要2-3年時間，而涉及農戶越多，籌資規模就越大；項目的執行期越長，發生各類變故的風險就越高。

成都最成功的做法就是在確權方面進行了地方統籌。這種地方統籌不是證券化，而是通過用增減掛鉤政策加快農村產權改革。確權工作從2008年1月份一直做到2010年完成，現在大概發了166萬本集體土地使用權證，還有農村土地經營權權證180萬本。

城鄉差別在于城市人民的財產性收入的比例比農村居民的財產比例高很多，而農民并不是沒有財產，只是過去實行的體制導致了農民有財產也不能獲得收入。

要讓社會有秩序，不是說說就行的，是需要有投入的，要有法律表達。老百姓可以根據法律表達保護自己的財產，而不是靠少數官員替他保護財產。于是有效的保護體系建立了起來，更重要的是清楚的產權建立以后，推進了土地的市場化流轉。因為現在人口已經流動了起來，農民進城可能永遠不回農村了，那他原來擁有的土地和房屋權利就得有一套相應的權利體系來保證它的流轉。

這是中國幾十年沒有完成的任務，現在成都完成了。于是就有了第四步，2010年以來，成都在確權流轉的基礎上，推動了全面土地流轉交易的進行。

土地改革再出發

成都改革經驗的三點啟示：第一，除了國家征用農民土地，要允許在符合某些框架的條件下，農民自己使用土地。既可以指標交易，也可進行實地資產交易。應該發明集體土地進入市場的第二個渠道，這樣就會使得征地逐漸減少，交易的比例逐漸提高，等到條件成熟時再實現并軌，就可以實行城鄉統一的土地機制。

第二，從資源配置的角度來看，明晰的土地轉讓權可以實現城市化密度的提高。但是這需要相應的改革和社會監督跟上。為了防止中間發生問題，相應的改革應該透明化、公開化。

從成都經驗來看，用四個財力專門建立耕地保護機制是非常了不起的。首先是保護好耕地，其次是建設農村社保養老體系，然后加上對掛鉤操作的檢查，最后是形成媒體的監督。這樣就既可以保證包括宅基地在內的新增用地的產權流動合法合理，也可以保證農地的總量不減少，質量不下降，還通過重新配置土地的位置實現了城鄉統籌。

第三點，在法制的框架下，還給農民土地轉用的權利。土地是農民世世代代賴以生存的資源。使用權是農民的，放棄使用權也是農民的權利。讓農民自己議價，可以增加農民的財產性收入。城鄉差別在于城市人民的財產性收入的比例比農村居民的財產比例高很多，而農民并不是沒有財產，只是過去實行的體制導致了農民有財產也不能獲得收入。如果這一環解開，中國農民不僅可以售賣農產品，打工，還可以獲得城市化進程當中的土地權益，這會大大增加中國內需的厚度。

成都的試驗雖然取得了成效，但是現在全國能不能借鑒這個做法，把局部經驗上升到全國的經驗，上升到全國立法和政策的依據，還要兼顧更一般性的情況。成都經驗里面也包括一些成都特色，比如說抗震救災、聯建政策等，但是應該認識到成都經驗里面的一些準則，對解決城市化加速時期的土地問題都是有啟發意義的。