告別土地財政

◎ 文/黃小鵬

土地財政的負面影響人所共知，土地財政難以持續也已成共識，但如何告別土地財政，人們還莫衷一是。

人們將中國地方政府的財政模式，概括為土地財政，以強調土地運作對維持經濟增長甚至地方政府日常運轉的重要性。正因為土地收入舉足輕重，其發展趨勢及可持續性備受人們關注。

近日媒體報道某些地方因賣地收入劇降，已到了需要向銀行借款來發放公務員工資的窘境。2004年以來由中央政府推出的數輪房地產調控屢成空調，土地財政的掣肘就是重要原因。

要理出一些思路來，我們必須追根溯源土地財政的來歷。說起土地財政，人們首先想到的是香港，甚至有人氣憤地認為，內地學香港好東西沒學來，倒把在香港也備受詬病的土地財政學來了。還有人從另一角度出發，認為香港土地制度雖然導致了高房價，但香港通過保障房制度緩解了高房價帶來的社會矛盾，因此，既然內地引入了香港的土地財政，那么相應的也應該引進香港備受贊賞的保障房制度。言下之意，學習香港要“全面學習”，不可只學其一，不學其二。

然而，如同內地學香港保障房制度最終變成邯鄲學步一樣，將內地的土地財政與香港相提并論，也是只知其表不知其里的一種常識性錯誤。從表面上看，香港殖民地環境下的土地官有和內地的土地國有在基本土地制度上頗為相似，香港的土地批租制與內地的土地使用權出讓從形式上看也大同小異，但如果僅從這兩點出發就認為香港與內地都實行相同的土地財政，那就大錯特錯了。

首先，香港土地財政名不符實。一般人認為，香港政府通過賣地收入維持公共開支，從而得以維持低稅環境，但這是一種徹頭徹尾的錯誤。香港低稅是事實，無關稅、無商品稅、低所得稅使香港成為全球知名的低稅經濟體，但是香港做到這一點，并非人們想象的那樣高度依賴賣地。雖然與土地完全私有的地方相比香港多出一塊賣地收入，這是事實，但即便在港英時代，賣地收入加上差餉稅（實質是房產稅）和物業稅（實質是房產營業稅）三項最高的年份也只占到財政收入的30%-40%，其中純賣地收入占比就更低，日常財政運轉，并不像人們想象的那樣依賴賣地收入。

1997年回歸后賣地收入占比更是下降。1997年-2010年香港賣地收入占綜合財政收入比例平均僅有10%左右，其中占比最高的年份為17.4%，最低的年份只有2.6%。相比之下，內地的這一比例[土地出讓金/（一般收入+土地出讓金）]從1998年到2010年平均值達到了25%，最低的年份為8.5%，最高的年份為43%，近幾年基本上都在30%-40%。如果要說土地財政，恐怕全世界也只有中國內地地方配得上這一稱號。

其次，香港賣地收入全部放入土地基金，一般不作為公共開支來源。土地基金獨立于一般財政單獨運作，只在2004年通過法定程序向公共財政賬戶中劃撥過少量資金。這就是說，香港雖然有一定的賣地收入，但這些收入并不是政府可以自由運用的錢袋，事實上，香港政府一直秉承審慎理財理念，是世界上少見的積累了豐厚財政儲備的經濟體，而其財政盈余的大頭就來自土地基金。這點與內地積極追求土地財政，并為當期各項大躍進式的支出提供資金來源的做法，存在本質的不同。

拉高房價-抬高地價-賣地收入最大化，在這個過程中，高房價不再是土地供給不足的附帶結果了，相反，它是整個土地財政完整鏈條中的最核心的環節，離開了它，整個游戲就要終止。

第三，香港和內地“土地財政”的運作存在根本差異。在人們印象中，香港政府為了賣地收入最大化并為保障房建設提供資金，嚴格控制著土地供應，有意制造出高房價。其實，這種流傳甚廣的說法純屬主觀臆測，沒有半點依據。香港土地供應確實處于緊張狀態，地價和房價也因此被抬到很高的位置，但土地供應緊張原因復雜，主要是特殊的歷史原因和特定的法律環境造成的。

香港所有土地名義上歸政府所有，但前殖民政府曾承諾新界原居民權利會得到尊重，原法律和風俗也會保留，為興建公共辦事處、改善工程或者官方用途如道路、橋梁等所需要之土地，均需以合理價錢收購，加上環保勢力的崛起，因此，政府要動用占香港90%面積的新界地區的土地，并不是一件很容易的事。因此，香港的城市發展一直高度集中在香港島和九龍，新界地區一直未得到充分開發。

我們先不妨撇開香港政府控制土地供應是否屬實，其前因后果又如何，而假定存在控制土地供應維持土地財政的事實，那么，這一運作模式可以概括為：限制供地—抬高地價—賣地收入最大化，在這個過程中，高房價只是土地供應不足的附帶結果。

與之相比，內地土地財政運作模式卻迥然不同。從房價到地價這個循環中，房價是手段，地價是目的。沒有任何跡象顯示，地方政府像香港那樣控制土地供應（先假定其存在）。恰恰相反，地方政府土地供應的積極性非常高，比如說，2011年是房地產調控最嚴格的一年，但就在去年地方賣地收入達到了3.15萬億，創下歷史紀錄，商品住宅土地成交10.5萬公頃，與2010年的11.4萬公頃不相上下。

由于賣地收入基本上是可自由支配的“第二財政”資金，且政府實行任期制，所以基本上不存在對土地進行饑餓營銷的動機。大量的強拆事件也告訴我們，政府收儲土地的積極性異常高，賣地的動機也異常強烈。事實上，如果內地地方政府控制土地供應，房屋建筑量會少很多，對上下游產業的帶動效果也會差很多，與土地、建筑、房地產銷售相關的稅費也會大幅縮減，因此，僅從追求GDP和稅收的角度看，地方政府也不能采取控制土地供給的策略，既大量賣地又高價賣地才符合其根本利益。在這種情況下，抬高土地單價很關鍵，而在不控制土地供應的情況下如何抬高土地單價呢？最佳方法就是操縱房價。

所以，我們才看到地方政府在制造需求烘托房價時，各種創新手段層出不窮。這一運作模式可以概括為：拉高房價-抬高地價-賣地收入最大化，在這個過程中，高房價不再是土地供給不足的附帶結果了，相反，它是整個土地財政完整鏈條中的最核心的環節，離開了它，整個游戲就要終止。