與時俱進確立新時期土地制度改革重點

□文/顧益康 汪彩瓊

(作者：顧益康，浙江大學中國農村發展研究院教授；汪彩瓊供職于浙江省農業廳機關服務中心)

土地制度是農業和農村最基本的制度，深化土地制度改革也是統籌城鄉綜合配套改革中最為重要的改革之一。在統籌城鄉發展的新時期，浙江各地在土地制度改革上開展了積極探索，取得了一些新的突破。本文在總結浙江土地制度改革的前沿探索實踐經驗的基礎上，對深化下一階段浙江土地制度改革提出新的思考。

統籌城鄉下的土地制度改革實踐

進入新世紀以來，浙江各地按照統籌城鄉發展、建設社會主義新農村的新要求，積極開展了土地制度改革的實踐探索，創造了一些好的做法和經驗。主要有以下五方面的探索：

順應現代農業發展需要，推進農地流轉的改革。浙江把加快建立土地流轉制度，促進農業規模經營作為加速現代農業建設的重大改革舉措，目前全省農地流轉率達到了35%左右，有些經濟發達縣達到了50%以上。各地在農地流轉方面的改革主要是“四個堅持”，即：堅持以制度穩定促土地流轉、堅持明確土地流轉不影響原土地承包戶的土地征用利益、堅持以政策優惠促土地流轉、堅持以方式創新促土地流轉。各地政府積極引導支持農民采取土地轉包以及土地長期租賃、轉讓、互換、土地股份合作制等形式，已建立了土地股份合作社217個。首批12家由農戶以土地承包經營權作價出資設立的新型農民專業合作社正式領到了工商營業執照，標志著今后浙江農民手中的土地經營權可以物權化、股權化，而經營權本身及土地的用途卻不會發生改變。

圖/金川

順應新型工業化、新型城市化建設的要求，推進征地制度的改革。浙江及時改革征地制度，完善征地補償機制，率先實行按區片綜合價和同地同價原則及時足額給農村集體組織和農民合理補償，同時解決好被征地農民就業、住房、社會保障。在全國率先實行了被征地農民基本生活保障制度和給予集體經濟組織非農建設留用地的政策，集體經濟組織可以得到占被征地總面積10%左右的非農建設用地用于集體發展物業經濟、標準廠房和農民就業安置，也可以通過統一有形的土地市場、以公開規范的方式轉讓土地使用權，在符合規劃的前提下與國有土地享有平等權益。同時，各地政府也推出了節約、集約利用非農建設用地的改革舉措，提出“以畝產論英雄”，努力提高非農建設用地的經濟效益和社會效益。

順應社會主義新農村建設的要求，推進農村集體非農建設用地和宅基地制度的改革。把農村新社區作為城鄉發展一體化的重要節點，把村莊整治改造和中心村新社區建設作為提升新農村建設水平的重要舉措，把搞活農村集體土地使用制度作為發展壯大集體經濟的重要手段，把宅基地的跨村置換作為引導農民住房集中建設的政策措施。全省各地積極探索集體土地和農房抵押貸款制度，寧波江北區率先出臺《寧波市江北區集體土地住房（抵押）流轉處置試行辦法》，解決了農民和農業貸款難問題。

順應縣域城市化發展要求，推進城鄉建設用地增減掛鉤的改革。按照加快推進縣域城市化和發展縣城與中心鎮的要求，在縣域范圍內實行城市建設用地增加與農村建設用地減少相掛鉤的政策，通過農村土地整理、村莊整理、宅基地整理等土地整治的措施，把整理后節約出來的農村非農建設用地有償轉為縣城和小城鎮發展的建設用地，把建設用地的增值主要用于進城農民的住房安置和新農村新社區建設。把農民市民化與農村建設用地的城鎮化緊密結合起來，把宅基地的異地置換和有償使用作為農民工進城安居樂業的重要改革舉措，使有條件的農民把農村住宅置換為城鎮住房。

充分認識深化土地制度改革的緊迫性

當前，浙江省正處于“城鄉融合發展新階段”，深化城鄉綜合配套改革已成為推進城鄉一體化進程的最重要的動力源。綜合分析城鄉綜合配套的各項改革，城鄉統籌的土地制度改革在綜合改革中處于基礎性的重要地位，必須以高度的改革自覺性又好又快地深化土地制度改革。

——要加深對加快土地制度改革必要性的認識。把深化土地改革作為實現“三化同步”推進的必不可少的改革舉措；其次，把深化土地制度改革與開拓農民增收致富的新門路，提高農民收入緊密結合起來，使土地增值成為廣大農民財產性收入的重要來源；再次，進一步深化農地流轉制度的改革，加快農地向現代農業經營主體的集中，促進農地走上集約節約利用、可持續利用之路；最后，要讓土地成為農民共享工業化、城市化成果的最重要的資源載體，讓土地資源成為農民轉產轉業、創業致富和農民市民化的重要資本和保障。

——要以十七屆三中全會精神指導土地制度改革。根據三中全會精神，浙江省在深化土地制度改革中，要把握好五個要點：首先，要完善土地承包經營權權能，依法保障農民對承包土地的占有、使用、收益等權利。按照依法自愿有償原則，完善農地承包制度；其次，要完善農村宅基地制度，依法保障農戶宅基地用益物權；再次，要改革征地制度，嚴格界定公益性和經營性建設用地，完善征地補償機制；第四，要在土地利用規劃確定的城鎮建設用地范圍外，經批準占用農村集體土地建設非公益性項目，允許農民依法通過多種方式參與開發經營并保障農民合法權益；最后，要逐步建立城鄉統一的建設用地市場。

——要把深化土地制度改革作為城鄉綜合配套改革的核心內容。城鄉二元的土地制度是城鄉二元結構中影響“三農”發展和農民權益最嚴重的不合理制度。農民集體所有的農村土地與國有的城鎮土地存在的城鄉二元的不平等的巨大差異，農民集體所有的農村建設用地不能進入一級土地市場；作為農業用地的農戶承包地缺乏用益物權，不能抵押；對農戶宅基地不能跨區域異地置換，宅基地上農民住房不能抵押、入市交易；不分公益性和經營性用地的強制性征地制度以及過低的征地補償標準。這些問題都阻礙了城鄉之間土地資源的優化配置，也嚴重剝奪了農民的土地財產權益，使得廣大農民難以分享工業化、城鎮化帶來的土地增值紅利。

新時期土地制度改革的深化

把深化農地制度改革作為加快現代農業建設的重要改革舉措。要順應浙江以“農業兩區建設”和現代農業經營主體培育來加快現代農業建設的新的戰略思路，積極有序地深化土地流轉制度的改革。要明確土地承包經營權是農民的用益物權，開展農村土地產權確權登記領證工作，建立流轉機制，允許承包地有償流轉，賦予土地承包經營權的抵押權能。允許長期或永久租賃土地，從而保障受讓方的專業大戶、家庭農場、農業企業獲得長期穩定的經營權，促進他們經營現代農業的長期投資建設。

把深化征地制度改革作為保護農民土地權益，增強以工促農、以城帶鄉能力，讓農民共享工業化、城市化的土地增值的重大制度創新。在這項改革中，關鍵是要嚴格界定公益性和經營性建設用地，縮小征地范圍、完善征地補償機制、縮小農民征地補償所得與政府土地出讓收入的剪刀差，逐步建立征地補償安置的長效機制。要建立“人地聯動農轉非”機制及被征地的農民應該同步實現“農轉非”，實現就業非農化和戶籍市民化

把集體建設用地改革作為實現農民集體土地與國有土地“同地同權”，讓農民共享非農建設用地增值收益的重要抓手。在土地利用規劃確定的城鎮建設用地范圍外，經批準占用農村集體土地建設非公益性項目，允許農民依法通過多種方式參與開發經營并保障農民合法權益改變現行農村非農建設用地進入市場的規則，逐步建立城鄉統一的建設用地市場。在城鎮建設規劃區以外的非公益性項目用地，可以不用先征地變成國有，而是直接以集體土地的名義進入市場。允許和鼓勵集體建設用地建設租賃房，在政府的統一規劃下，由村集體組織自建、自管，由市場調節房租價格，收益歸村集體所有，由村集體組織劃分成股份分配給農民以增加農民收入。

把農村宅基地改革和農房制度改革作為加快農民市民化和新農村新社區建設的重要保障措施。要整體推進農村宅基地使用制度改革和農村住房制度的改革，建立農村宅基地跨村跨區域異地置換機制。要探索跨區域到城鎮就業的農民工和家屬帶宅基地指標到就業城鎮安居落戶，把宅基地指標作為落戶地的城鎮建設用地指標。同時，落戶地的政府要給予農民工家庭以同城市民享受保障房的待遇，并且應該實行農民住房的商品化，允許農民住房上市交易，讓其所得成為農民進城創業就業的資本金。

把建立健全城鄉建設用地增減掛鉤機制的改革作為推進城鎮化和土地集約利用的創新舉措。規范有序地推進農村土地綜合治理、村莊整治和城鄉建設用地增減掛鉤的試點，促進城鄉建設用地的節約、集約利用，從而保證新城鎮和中心村新社區點建設的需要，增進農民的土地權益。