農村養老保險基金缺口預測及實證分析——基于甘肅省的調查研究

徐鐿菲,張明喜

(1.四川大學經濟學院,四川 成都 610065;2.科學技術部中國科學技術發展戰略研究院,北京 100038)

為了實現城鄉居民在社會養老保險方面的制度平等,逐步縮小乃至最終消除城鄉居民在養老保障方面的差距,2009年9月1日,國務院印發了 《關于開展新型農村社會養老保險試點的指導意見》,這標志著全國新型農村養老保險試點工作正式啟動,從此新型農村養老保險進入了逐步擴大的試點階段。建立新型農村社會養老保險制度,是加快建立覆蓋城鄉居民的社會保障體系的重要組成部分,對確保農村居民基本生活,推動農村減貧和逐步縮小城鄉差距,維護農村社會穩定意義重大,同時對改善心理預期,促進消費,拉動內需也具有重要作用。

一、新型農村養老保險模式簡析

新型農村社會養老保險制度探索建立個人繳費、集體補助、政府補貼相結合的保險制度,實行社會統籌與個人賬戶相結合,與家庭養老、土地保障、社會救助等其他社會保障政策措施相配套,保障農村居民老年基本生活。

覆蓋范圍為年滿16周歲 (不含在校學生)、未參加城鎮職工基本養老保險的農村居民。

在繳費方式上,新型農村養老保險制度采取基礎養老金加個人賬戶的部分積累制養老保險模式,基礎養老金由政府全額支付,支付標準不得低于每人每月55元,全部由政府承擔 (中央財政：西部地區每人55元/月、東部地區每人22.5元/人),地方政府可適當提高基礎養老金標準;同時參保農民按照每年100元、200元、300元、400元、500元5個檔次自主選擇檔次繳費,多繳多得(地方可以根據實際情況增設繳費檔次),地方政府對農民個人繳費每年補貼不得少于30元/人,農村集體經濟組織補助標準自行確定,已達到養老金領取年齡的老年農民無需繳費。

在給付辦法上,中央確定的基礎養老金標準為每人每月55元。地方政府可以根據實際情況提高基礎養老金標準,對于長期繳費的農村居民,可適當加發基礎養老金,提高和加發部分的資金由地方政府支出。個人賬戶養老金的月計發標準為個人賬戶全部儲存額除以139(與現行城鎮職工基本養老保險個人賬戶養老金計發系數相同)。參保人死亡,個人賬戶中的資金余額,除政府補貼外,可以依法繼承;政府補貼余額用于繼續支付其他參保人的養老金 (詳見表1)。

表1 國務院新型農村社會養老保險制度試點模式概況

新型農村養老保險養老基金由個人繳納、集體補助和政府補貼三部分構成。建立新型農村養老保險制度,關鍵是中央財政和地方財政相結合的基礎養老金必須到位,地方政府對農民個人繳費的補助必須到位。與傳統農保基金相比,由政府予以政策扶持變為政府補貼,強化了政府的出資責任,這是新型農村養老保險模式最為顯著的特點,也是新型農村養老保險基金和傳統農保基金的一個根本區別。

在具體實踐中,各個省市有一定的差異。北京市新型農村養老保險按照上年度農村居民人均純收入的9%確立最低繳費標準;另外,最高繳費金額不得超過北京市上一年度城鎮居民人均可支配收入的30%。甘肅省新型農村養老保險堅持個人繳費、集體補助、政府補貼相結合的原則,個人繳費標準仍按國務院 《指導意見》設定的年100元、200元、300元、400元、500元5個檔次的規定設置。但是各地養老保險基金均存在缺口擴大的風險,不容忽視,主要表現在基金缺口逐年增大。同時隨著人口老齡化的到來,因地方財政收入無法給予養老金足額的補貼,最終導致整個社會面臨較大風險。本文以甘肅省為案例①甘肅省2009年有10個縣區參與第一批試點,2010年11月又有15個縣區參與第二批的試點工作。,在分析農村養老保險基金的基礎上,通過建立精算模型對未來20年的基金缺口進行預測,進而提出相關政策建議。各地應未雨綢繆,根據目前參保人員變化、基金待遇水平等多種因素預測未來基金缺口值,為相應化解風險做好充分準備。

二、農村養老保險基金缺口精算模型的構建

目前國內已有諸多學者從保險精算角度,對現收現付制下的基金平衡、完全積累制下的基金平衡和部分積累制下的基金平衡三種不同籌資模式下養老保險基金平衡問題進行了理論和實證研究。具有代表性的是：鄧大松和劉昌平 (2001)[1],通過構建養老保險制度社會統籌賬戶基金缺口模型和個人賬戶基金平衡模型,研究統籌賬戶基金缺口敏感性和個人賬戶基金社會平均工資替代率敏感性,找出影響統籌賬戶基金缺口和個人賬戶基金社會平均工資替代率的因素。高建偉和邱菀華(2002)利用保險精算學中生命表理論得到現收現付制下的繳費率精算模型,分析了在人口老齡化到來之際實行現收現付制的潛在危機[2]。王鑒崗 (1999)[3]、周渭兵 (2002)[4]則沒有區分社會統籌賬戶和個人賬戶,針對基金整體收支狀況構建相應的精算模型分析了在我國城鎮職工社會養老保險基金達到長期平衡時,基金的繳費率、替代率和退休年齡等變量之間的關系。

根據 《甘肅省新型農村社會養老保險試點試行辦法》的相關規定,甘肅省農村社會養老保險中個人賬戶采取由農民個人繳費積累而成,并在達到退休年齡時根據累計額確定個人賬戶養老金領取額度,能夠實現自我平衡;然而社會統籌賬戶主要是地方政府、個人繳費和農村集體三方,這意味著政府承擔相應的財政兜底責任,如果農村集體經濟組織繳費過低,就會給政府帶來巨大的財政償付壓力。換句話說,社會統籌賬戶的資金平衡是甘肅省新型農村養老保險資金實現平衡的核心,而個人賬戶中只要農村居民個人承擔的繳費責任在可承受范圍之內即可。

本文主要借鑒鄧大松和劉昌平 (2001)以及高建偉和邱菀華 (2002)利用分賬戶法構建的社會養老保險基金平衡模型,建立甘肅省新型農村養老保險基金平衡模型。基本思路是：用測算年度在職勞動力承擔的社會統籌賬戶繳費額乘以在職勞動力人數,得到社會統籌賬戶在測算年度的基金收入;再用測算年度養老金領取人員領取的社會統籌賬戶養老金乘以養老金領取人數得到社會統籌賬戶的基金支出;最后用收入減去支出,測算社會養老保險基金的缺口。

(一)研究假設

(1)不考慮人口遷移因素,即在封閉人口狀態下構建模型;

(2)假設參保人員死亡率是均勻分布的;

(3)不考慮基金投資收益和管理成本。

(二)模型構建

(1)農村社會養老保險基金收入模型

其中：s——測算的第s年;Is——第s年養老保險基金收入;Cr——農村集體經濟組織的繳費率;W——初始繳費基數;g——繳費基數的年平均增長率;b——養老金領取年齡;a——養老金繳費年齡;lx,s——第 s年末x歲繳費人口;lx-1,s-1——第 s-1年末x-1歲繳費人口。

(2)農村社會養老保險基金支出模型

其中：Es——第s年社會養老保險基金支出;T——農村社會養老保險社會統籌賬戶替代率;ω——生存極限年齡;l′x,s——第 s年末養老金領取人數;l′x-1,s-1——第 s-1 年末x-1歲末養老金領取人數。

(3)養老保險基金的平衡判定模型

在此,M表示預測第s年養老保險基金社會統籌賬戶的收支差額;當Ms=0時,表明在測算年份社保基金的收支相等,基金達到平衡;當Ms＜0時,表明在測算年份社保基金社會統籌賬戶的收入小于支出;當Ms＞0時,表明在測算年份社保基金社會統籌賬戶的收入大于支出。

三、養老保險基金缺口的實證分析

(一)參數設定

(1)預測期間為2012-2031年;

(2)初始繳費基數W定為300元/年;

(3)繳費基數的平均增長率g分別選取3%和6%兩個標準;

(4)Cr取值為10%,即農村集體經濟組織按照繳費基數的10%繳費進入社會統籌賬戶;

(5)社會統籌賬戶替代率假定為40%;

(6)養老保險繳費年齡a為18歲,養老保險金領取年齡b為60歲;

(7)生存極限年齡ω設定為100歲;

(8)根據2010年第六次全國人口普查數據測算養老保險繳費人口lx,s和l′x,s。[5]

(二)實證分析結果

根據上述參數的具體取值和精算模型,可以得出甘肅省農村社會養老保險各預測年度社會統籌賬戶資金收入、支出和收支缺口情況 (詳見表2)。

表2 甘肅省農村社會養老保險基金社會統籌賬戶收支未來20年測算值 (單位：萬元)

從上述測算結果,可以得出以下結論：

第一,在新型農村養老保險建設初期 (2012-2013年),社會統籌賬戶基金完全可以實現收支平衡,并且養老保險繳費基數增長越快,結余就會越多。這是由于甘肅省目前處于繳費期的農村人口遠遠大于達到養老金領取人數所造成的。

第二,從2014年開始,甘肅省新型農村養老保險社會統籌賬戶無法在當年實現收支平衡,不得不動用前期積累彌補當年虧損。養老保險基金在累積總額上出現收支缺口,且逐年增大,并且養老保險繳費基數增長越快,養老保險基金缺口也就越大。這是由于隨著人口老齡化程度的提高,甘肅省處于繳費期 (18-59歲)的農村人口增長速度逐漸下降,而養老金領取人口 (60歲以上)則基本處于持續增長態勢,最終導致養老保險資金出現較大的收支缺口。

(三)關于政府繳費責任的探討

在新型農村養老保險中,中央政府和地方政府實際上承擔了相應的財政兜底責任。也就是說,養老保險基金出現的赤字就是政府應承擔的繳費責任 (未考慮政府對新型農村養老保險農民個人繳費的補貼)。根據上面的測算結果,我們可以得出：

第一,新型農村養老保險建設初期,政府財政壓力不大。從表2測算結果可以看出,甘肅省新型農村養老保險基金完全可以實現收支平衡,并有一定結余,因此政府無需補貼。

第二,從2014年開始,新型農村養老保險社會統籌賬戶首次出現無法在當年實現收支平衡。隨后,收支缺口越來越大,新型農村養老保險基金出現凈虧損,這時需要政府進行財政補貼,并且補貼金額逐年增加。

第三,2010年甘肅省財政一般預算收入3536000萬元,以年均增長6%計算,如果新型農村養老保險繳費基數增長也按照這一速度遞增,從2014年開始,需要政府予以補貼,但補貼額占政府財政一般預算收入的1.46%,其后這一比例上升至2021年達到4.20%。因此未來各年度所需的保險養老金支出政府承擔的財政壓力較大。

表3 甘肅省財政一般預算收入 (單位：萬元,%)

(四)關于集體經濟組織繳費責任的探討

農村集體經濟組織是甘肅省新型農村養老保險基金社會統籌賬戶的主要繳費主體,預計2012年甘肅省集體經濟總收入為129.28億元,養老保險費用支出占農村集體經濟總收入的比例為9.50%,如果與養老保險繳費基數同時按照保持6%的速度增長,然后隨著處于繳費期人口的增加,2016年這一比重上升至20%左右,隨后基本保持在這一水平 (見表4)。

表4 農村集體養老保險繳費責任測算 (g=6%) (單位：萬元,%)

綜上所述,即便農村集體經濟收入的增長速度與養老保險繳費基數保持同步增長,其承擔的養老保險責任仍然會超出其相應的經濟承受能力。

四、彌補農村養老基金缺口的簡要建議

以甘肅省為例,如果按照目前的制度設計,新型農村社會養老保險中,即便養老保險繳費基數設計與政府、農村集體經濟組織和農民的收入保持同步增長,但各自承擔的養老保險繳費責任將會超出其經濟可承受范圍,養老保險基金出現缺口不可避免,這種情形推廣到全國也將出現類似結果。因此,為了確保我國新型農村養老保險制度運行順利,降低其帶來的缺口風險,本文提出如下建議：

(一)不斷擴大農村養老保險覆蓋范圍

只有不斷擴大農村養老保險覆蓋面,才能保證養老保險基金征繳收入的持續增長。農村養老保險的終極目標是實現全員參保,即年輕勞動力與老年農民同時被納入養老保險體系,這樣能夠有效避免養老保險中的逆向選擇問題。建議地方社保主管部門在工作中要找準薄弱環節和潛力所在,制定有針對性的擴大覆蓋面的計劃和措施,挖掘農村養老保險擴面。搞好登記參保,結合有關實際情況逐村逐戶進行摸底登記,做好審核、備案、建檔工作。特別是要積極鼓勵廣大被征地農民參加養老保險,力爭做到應保盡保。隨著覆蓋范圍的擴大,逐步提高統籌層次,有效發揮保險的經濟補償和風險分散功能。

(二)多渠道籌集資金

一種可行的辦法是從土地市場化出讓中獲得的財政收入彌補企業養老保險基金缺口。眾所周知,土地是最基本的資源,社會保障是居民最基本的生存保障。根據相關法律規定,農村土地是農村集體所有,而農村養老保險又是農民所需,所以拿土地財政收入補充社保基金,相當于拿集體資產收入補償農民的社保需求。建議在農村集體土地的市場化轉讓過程中,將取得的財政收入在補償農民費用后,提取固定比例充實農村養老基金,這樣將極大地緩解養老基金資金短缺的現狀。另一種可能的辦法是將部分國有資產存量變現收入彌補農村養老保險基金缺口。國有資產存量變現包括國有閑置資產的出售和拍賣以及國有資產股權的出售和轉讓。過去,大量國有資產是通過 “工農業剪刀差”形成的,這其中部分包含了農民的必要勞動積累,將部分國有存量資產轉化為農村養老保險基金,是對廣大農民的經濟補償,這種方案不會增加國家額外負擔,還可增強農村養老基金的承受力。

(三)加大中央財政支持力度,合理劃分各級地方政府間的財政責任

中央和地方政府應真正承擔養老保障的社會責任,加大對農村養老保險的資金投入。中央財政應把農村社會養老保險列入財政預算,并且逐年增加預算規模。在此基礎上,加大對中西部地區以及相對貧困地區的財政支持力度。建議省級財政新增財力的支出應當向農村社會養老保險傾斜,同時建立地方農村社會養老保險財政專項資金。最后,通過轉移支付手段,增強基層財力和地方農村社會養老保險保障能力。

(四)大力發展農村集體經濟

農村集體經濟組織成為最重要的繳費主體,能夠大大減輕政府和農民承擔的繳費責任。因此,必須繼續扶持農村集體經濟發組織的發展。發展農村集體經濟,必須要實事求是,因地制宜,宜農則農,宜工則工,宜商則商。建議充分考慮各地的條件和優勢,一方面要搞好資本經營,可對集體所有的土地、果園、水面、房屋、機械設備、水利設施等資產,采取多種方式予以清查盤活,既可以作為股份與其它社會資本嫁接,興辦經濟實體,又可以對外招標承包、租賃,獲得租金收入。另一方面大力發展特色產業,以市場為導向,因地制宜地培育具有特色的支柱產業和主導產品,增加農村收入。

[1]鄧大松,劉昌平.中國養老社會保險基金敏感性實證研究 [J].經濟科學,2001,(6)：15-20.

[2]高建偉,邱菀華.現收現付制與部分積累制的繳費率模型 [J].中國管理科學,2002,(10)：82-85.

[3]王鑒崗.社會養老保險平衡測算[M].北京：經濟管理出版社,1999.141-147.

[4]周渭兵.我國公共養老保險問題的精算分析 [J].統計研究,2002,(1)：42-45.

[5]黃麗.中山市新型農村社會養老保險制度可持續發展研究 [D].西北農林科技大學博士論文,2010.49-57.