城市化進程中農村宅基地流轉的探討

李 萍，黃義忠

(昆明理工大學 國土資源工程學院，云南 昆明 650000)

我國的宅基地分為城鎮住宅用地和農村住宅用地，其中城鎮住宅用地可以自由流轉，城鎮居民可以通過取得土地使用權的方式使自己的房屋所有權擁有完整的法律意義和經濟內涵，而農村住宅用地卻始終沒有真正的放開流轉。這一對立的住宅用地制度無疑會在開放的市場經濟的今天引起不少的爭議:如何明晰農村宅基地產權，完善其登記和頒證制度;農村宅基地是否可以上市流轉;如何流轉才能有效的保障農民的權益和集體土地權益，這些都是未來城市化進程中的焦點問題，因此，研究農村宅基地流轉問題具有重要的理論和現實意義。

“十二五”規劃指出，完善農村宅基地制度，嚴格宅基地管理，依法保障農戶宅基地使用權和收益權，是新農村建設的重要部分之一。農村宅基地流轉的限制性政策不僅干擾了城鄉土地、資金、人才的雙向流動，導致了農村宅基地資源的大量浪費，也在很大程度上阻礙了城市化的進程。因此，對農村宅基地制度的調整與完善勢在必行。

1 農村宅基地流轉現狀與存在問題

1.1 現狀

農村宅基地使用權流轉是指依法擁有農村宅基地使用權的農村居民將該宅基地使用權和房屋所有權一并或者是分離出來的部分權利轉移給他人的行為。現行的農村宅基地制度源于計劃經濟體制和城鄉二元背景，是我國農村集體土地所有制的重要組成部分，具有社會保障性和農村穩定公共性等重要意義。

隨著中國工業化和城市化的快速發展，人口向經濟發達的地區集聚是必然選擇。當前的現實是伴隨著大量的農村人口涌入城鎮和新農村建設的推進，在全國農業人口減少的同時村莊用地卻在增加。國家統計局相關數據表明，中國城市化率從1996年的30.5%提高到了2006年的43.9%。正是在城市化增長最快的這10年城鎮面積增加到213.93萬hm2，農村在減少9380萬人的同時，居民點面積卻增加了10萬hm2。截至2006年底，我國村莊建設用地已達0.165億hm2，是城鎮用地規模的4.86倍，按當年農業人口計算，人均村莊建設用地224 m2，高出國家定額最高值 (150 m2·人-1)的49.3%，其中宅基地0.123億hm2，占村莊建設用地的75%。根據一些省市農村宅基地和房屋閑置情況的調研，估算出宅基地閑置率10%～15%，即使按較低標準10%估算，即是全國0.133億hm2農村宅基地中近有133.3萬hm2處于閑置狀態［1］。這樣在農村出現了大量的 “空心村”現象，使得農村土地資源浪費十分嚴重。

另外，據重慶市開縣國土房管局農村宅基地流轉調研課題組的調查，農村宅基地在潛移默化的進程中形成了較大的隱形市場，尤其是在城鄉結合部的城郊地區宅基地暗地交易現象嚴重。通過房屋買賣、出租、抵押等形式的私下流轉與灰色交易大量存在，據估算已達到10%～15%，有的地方甚至達到40%以上［2］。正是這樣一種狀況為其流轉提供了客觀條件。

當前主要存在著以下幾種“暗交易”方式:1.出租。是目前農村宅基地“暗市”流轉的最常見的方式，一般在經濟較發達和交通便利或者是適宜居住的城市郊區、城鎮區域交易。2.買賣。據“地隨房走”原則，該宅基地流轉和農村房屋轉讓同時發生。具體又有以下幾種形式:城鎮居民利用冒名頂替騙取批準等其他手段在農村占用宅基地建造住宅;經營者在城市近郊可能發展為新區的地段買下宅基地，待新區建成后高價出售;農民將閑置房屋出售給有需要的城鎮居民。3.抵押。將宅基地 (房屋)抵押給他人作為信用擔保，申請貸款進行融資等行為。但實際操作中金融機構等債權人一般不愿意接受借款人用農村房屋做抵押。4.置換。此方式在近年來呈現不斷增多的趨勢。成功例子屢見不鮮，例如天津華明鎮的“以宅基地換房”模式一直備受推崇。具體是農民以宅基地換取城鎮住宅，參照城市拆遷標準將失地農民遷入小城鎮居住，對原有村莊范圍按新城鎮占地面積土地進行復耕。另外還有因繼承、贈與、入股等涉及農村房屋的法律行為也引發了農村宅基地流轉的一些特定形式。

“無流轉、無期限、無償使用”的政策現狀，如今面臨著重大的社會經濟轉型，日益與完善的市場經濟體制不相適應，制約了農村經濟的發展，導致了宅基地自由流轉的混亂以及封閉了農民的融資渠道。

1.2 制度制約與存在問題

農村宅基地流轉屬于民事法律調整范圍，但是我國目前都還沒有一部專門調整農村房屋買賣和土地使用權的民事法律。盡管在《土地管理法》、《物權法》以及《土地管理法實施條例》等相關條文中有所體現，但是內容并不具體明確，也與社會的快速發展不相適宜。例如，2004年10月21日國務院發布了《關于深化改革嚴格土地管理的決定》，“改革和完善宅基地審批制度，加強農村宅基地管理，禁止城鎮居民在農村購置宅基地”;“在符合規劃的前提下，村莊、集鎮、建制鎮中的農民集體所有建設用地使用權可以依法流轉”。2007年3月通過的《物權法》規定，“宅基地使用權的取得、行使和轉讓，適用土地管理法等法律和國家有關規定”［3］。從以上我國土地管理法律法規政策看，農村宅基地是村級組織分配給村民的，它屬于農民集體所有，個人只能在上面建造房屋供自己使用，轉讓只能在村集體內部進行，不能在房產的一級和二級市場交易。

2008年新一輪《土地管理法》中，最核心的改革可能是在農村集體土地財產權實現的形式和制度上的改革，其次是建立土地使用的責任體系。但是現今我們依然沿用的是未改革之前的法律法規。因此宅基地使用權流轉目前面臨的法律障礙主要是我國農民擁有的宅基地使用權是完整的地上物所有權和嚴格受限的宅基地處置權。

1.3 完善與改革的必要性

赫爾南多·德·索托在其《資本的秘密》一書中談到:資本并不是積累下來的資產，而是蘊藏在資產中能夠展開新的生產的潛能。也就是說，要使資產成為資本，必須有一個轉化的過程，這其中就要創造一個合適的使用權機制，使資產的潛能發揮出來并且能夠被加工成實實在在的被人們清楚地認識、掌握、使用的東西［4］。溫總理在2008年政府工作報告中指出，包括農村集體建設用地和宅基地，要控制增量，盤活存量。市場可以很敏銳的感到“盤活”一詞有助于為宅基地流轉提供具體操作空間。

土地是農民謀生的主要手段，也是農民進行投資、積累財富及代際財富轉移的主要途徑。土地問題在中國歷來都是一個重大的政策問題。改革開放以來，伴隨著從計劃經濟體制向市場經濟體制的轉軌，市場機制在土地資源配置中發揮著越來越重要的作用。

2 完善農村宅基地流轉模式

完善農村宅基地流轉的思路導向就是建立在不改變現行土地集體所有的體制下，提出宅基地流轉的漸進式改革模式。主題是“邁向均衡的土地權利”。具體地說，是啟動政策先行試點工作，在一個地級市或幾個縣先行試點，為全面展開積累經驗。試點內容是從制度層面上實行“部分放開”政策和“宅基地入市流轉”模式，允許農村宅基地不必經過征收為國有這一環節，在不改變土地權屬、土地用途的前提下允許手續齊全、建造合法的宅基地及其地上房屋在城鄉居民間自由流轉，其租賃或購買農村宅基地價格由雙方協商決定，允許其進入土地交易市場競價交易，和城市商品房一樣合法上市轉讓，將經濟利益永久留在農民集體內。在實際操作中，無論是采取以地票交易為核心的農村宅基地流轉置換流轉模式，還是與公司合作通過租賃、收購等方式獲得農村宅基地進行整體開發鄉村資源的“聯眾模式”［5］，都要依農民意愿而定，而政府則以充當輔助決策者更為合適 (圖1)。

圖1 完善農村宅基地流轉的模式路線

2.1 法律依據

明晰宅基地的所有者。法律規定的“集體所有”包括鄉鎮、村和村小組三級，具體指哪一級并沒有明確規定，使得宅基地所有權主體處于一種虛位的狀態。因而需要國家出臺相應的政策法律法規科學界定宅基地所有權的主體地位。

完善宅基地使用權登記制度。目前我國尚未建立不動產登記制度。有了明晰的產權主體，應利用已有的專業系統化的房地產測繪、產權登記、檔案管理團隊對城鄉土地及房屋權屬統一管理，并為農村宅基地及其地上房屋頒發《房屋產權證》和《集體土地使用證》。但是對于農民的小產權房應根據實際情況區別對待［6］。對村民在自己宅基地的剩余土地上搭建的小產權房，應當予以合法化，進行登記辦證，為其流轉提供合法的上市交易條件;對于利用農村耕地建設的小產權房應該處以責罰。

在嚴格用途管制的前提下，賦予部分處分權能。即意味著宅基地使用權人可以以轉讓、抵押等方式處置宅基地，流轉宅基地使用權。轉讓前可設置資格認證，流轉人和受讓人需向鄉鎮有關單位辦理登記，受讓人除了本集體內部或本鄉鎮范圍內的人員以外，也允許向外地來此長期從事農業生產的準備在此定居的人員流轉等等。轉讓后仍必須是住宅用地。

建立有償和無償使用相結合的宅基地使用權取得制度。有償使用是針對本集體成員超占、多占宅基地的以及非本集體成員取得宅基地的應支付使用費;本集體成員首次取得不超過面積標準的宅基地無須支付使用費。

允許農民用宅基地抵押貸款。我國《擔保法》規定抵押人擁有的房屋和其地上定著物可以抵押，但是也規定耕地、宅基地等集體所有的不得抵押?，F實中農民以宅基地上的房屋抵押是有效的，但其效力卻不能及于該房屋占用范圍內的宅基地使用權，一旦出現債務人不能清償債務時，債權人就只能以該房屋的建筑材料進行優先受償，故金融機構等一般不愿意接受借款人農村房屋的抵押。

2.2 流轉路徑

基于上述提到的出租、買賣、抵押、置換等方式，提出農村宅基地走復合式流轉路徑。思路是將現行有成功例子的“宅基地換房”與以“地票”交易為核心的置換流轉相結合，并輔之以對鄉村環境要求較高、有一定旅游資源的“聯眾模式”。前提條件是按農民自己的意愿操作，可以在決策前簽訂流轉意向書，主要內容是愿意自行組織或是與村集體聯合組織還是由政府主導來完成。

具體地說，宅基地換房是農民以宅基地換取城鎮住宅，繼而對原有村莊范圍進行整理，但是該模式改變了集體土地的所有權，從長遠看無法從根本上保障農民的土地權益。所謂“地票”是包括宅基地在內的農村集體建設用地經過復墾并經過土地管理部門驗收后產生的指標，擁有該憑證可直接進入土地交易所交易。嚴格的按照城市農村建設用地增減掛鉤相結合的原則進行 “先造地后用地”［7］。例如以重慶市開縣國土房管局農村宅基地流轉調研課題組的數字為例，重慶農業人口生活用地在250 m2以上，而城市人均用地在80 m2左右，這樣按照地票模式每人就可以節約出170 m2的建設用地。聯眾模式對目標對象的自然條件和社會條件要求較高。即由聯眾公司通過收購、租賃、合作等方式獲取宅基地再進行整體開發，同時按照新農村建設標準由公司出資對農民現有住房進行改造和改建，合作開發建設鄉村休閑房產。該模式較為特殊，推廣的幾率相對來說小一些，所以選定為輔助模式。

2.3 退出機制

農村宅基地退出分主動退出和被動退出?；谡鼐哂猩鐣Ｕ闲再|，如今我們缺乏的是有效的宅基地退出獎勵和懲罰的市場機制來引導主動退出，所以難以從根本上消除建新不拆舊的現象。一個可行的做法是貫徹落實好“城鄉土地增減掛鉤”政策，積極開展國土部批準地區的試點工作。據2006年4月國土資源部在全國5個省 (市)開展第1批試點的實地調查數據，山東省桓臺縣馬橋鎮經過3年的試點工作，項目中27個村全部整合完成，原來宅基地933.3 hm2，現今新建4個組團居住區只用266.7 hm2卻安置了將近1萬的鄉民，可復墾土地666.7 hm2。土地集約利用的潛力得以很好的發揮［8］。

如在城鎮購置商品房或有意向在城鎮定居的村民，愿意主動騰退農村宅基地的，政府按退出的宅基地面積給予一定的經濟獎勵，獎勵方式為一次性支付或者是養老補助，讓農民從騰退土地中獲益。并且鼓勵有條件的農戶到鎮駐地或其他條件好的區域居住。同時，也允許農民放棄宅基地后，不影響其承包農村集體土地，也不影響其農民身份。由于地區之間較大的差異性，該退出補償機制可以在農村經濟條件相對較好的、宅基地占地面積大的區域試行，由點到面的逐步展開。也可對閑置多年的空心村宅基地收歸村集體組織，然后重新分配給急需建房的村民使用;或者將騰退的土地進行復墾，統一進行清理整頓再進行有償或無償的分配使用。

3 小結

農村宅基地的流轉對于各級政府而言，其總收入是大于成本支出的。雖然放開宅基地流轉會有社會穩定和公平等方面的顧慮，但是流轉本身是有利于社會經濟健康有序發展的。誠然，流轉后的后續的工作還有很多，具體要在農民最低生活保障、新型農村合作、醫療養老保障和農民就業等方面尋求突破。

［1］胡宜挺，吳昊文.農村宅基地產權改革與城市化發展［J］.新疆農墾經濟，2010(11):42-46.

［2］重慶市開縣國土房管局農村宅基地流轉調研課題組.農村宅基地流轉調研報告:以重慶市開縣為例 ［J］.廣東土地科學，2008(5):14-20.

［3］徐偉.城鄉一體化進程中農村宅基地流轉問題探析 ［J］.蘭州學刊，2010(10):99-101.

［4］黨建德.城鄉統籌視角下的農村宅基地使用權制度創新［J］.經濟研究導刊，2010(34):61-63.

［5］王建友.農村宅基地流轉的制度創新:以“聯眾模式”為例 ［J］.浙江海洋學院學報，2010(3):66-69.

［6］農村宅基地流轉 ［EB/OL］. (2009-10-24).http://finance.ifeng.com/news/hgjj/20081024/189210.shtml.

［7］朱小靜，陳利根，唐國華.宅基地使用權流轉問題研究:基于用益物權權能擴展趨勢 ［J］.農村經濟，2011(1):65-78.

［8］施建剛，王哲.農村宅基地使用權流轉的動力機制研究［J］.農村經濟，2010(8):5-7.