預算民主的現實推動力

邢少文

掐指算來，《預算法》從啟動修改討論至今，已經過去8年了，其間，修改草案曾經幾上幾下都未能提交全國人大常委會預審。這個過程可謂漫長和艱難。

去年年底，《預算法》修正草案終于提交全國人大常委會審議，今年6月底又進行二審。7月6日，全國人大網站掛出修改草案，向社會征求意見。

事情終見進展，不過并未被外界所廣知。第一次審議是閉門審議，二次審議后向社會征求意見也未見大力宣傳。據媒體報道，此前全國人大官員表示，希望修訂過程“保持低調”。

一部關系國家經濟制度和政治制度的重大法律修改，卻要“保持低調”。聯系到這些年政府預算存在的不公開，不透明，不規范，不禁令人擔憂。

草案公布之后，專家學者最為集中的批評，是沒有體現預算審批權、監督權和行政權相分離的原則，全國人大作為立法機構，審查與修正政府預算的權力在草案中并未得到具體落實，修法未能充分體現預算民主的制度精神。

這樣的批評當然有道理，但體制的固化使它變成了老調重彈，因為如果將預算的審批和監督權“回歸”人大，這需要在對現有預算審議制度作出重大的變革。

問題在這里就卡殼了，許多人將預算民主看作進一步推進實質性改革的突破口，這當然是積極樂觀的態度，但在眼前的現實中，要對現有預算審議制度作出重大的變革，困難程度可想而知，恐怕不是一部法律就能解決的事情。

換句話說，將審批和監督權交給人大，人大準備好了嗎？雖然在全國人大會議上，對政府預算案投反對票和棄權票的人數在提升，但人大代表要真正代表納稅人成為公開財政收支的監督力量，還有很多事情要做，破除“橡皮圖章”非一日之功。

甚至，各級人大常委會本身也是預算單位之一，他們自己的預算報告做得如何，收支情況是否合理，本身也值得追問。

改革分長期目標和短期目標，預算民主最現實的推動力不僅在政府，也不僅在人大，而且更在于普通民眾。在現階段，如何讓民眾積極參與公共財政預算監督，首要實現的目標莫過于推動預算公開。沒有公開，監督就無從談起。

在過往，公眾對公共財政預算的冷漠，主要原因在于看不到預算報告，也看不太懂。只有預算公開，才能夠真正發揮民間輿論的倒逼作用，推動預算民主的前行。這在一些地方的預算公開案例中，已經得到驗證，一旦預算公開，政府官員就得如坐針氈，迎接如潮般的批評與質疑。因此，預算公開原則，應該是草案修訂中最迫切需要確立的一條原則。

二審后的修正草案中，關于預算公開的條款為“經本級人大或人大常委會批準的預算、預算調整、決算，應當及時向社會公開，但涉及國家秘密的內容除外。各級政府財政部門負責本級政府總預算、預算調整、決算的公開。各部門負責本部門預算、決算的公開。預算、預算調整、決算公開的具體辦法，由國務院規定”。

顯然，這樣的規定過于模糊，什么時候公開，公開到哪個級別，哪些部分公開，不公開怎么辦，都屬于政府自由裁量的權力。

普通民眾是否享有要求政府公開預算的權利？如果這樣的根本性問題在人大的立法中得不到更好體現，那基本上可以說，這次修訂的進步就相當有限。

期待本次《預算法》的修訂，能夠真正聽取民意，邁出實質性改革的關鍵一步。