預(yù)算民主的現(xiàn)實(shí)推動力

邢少文

掐指算來，《預(yù)算法》從啟動修改討論至今，已經(jīng)過去8年了，其間，修改草案曾經(jīng)幾上幾下都未能提交全國人大常委會預(yù)審。這個(gè)過程可謂漫長和艱難。

去年年底，《預(yù)算法》修正草案終于提交全國人大常委會審議，今年6月底又進(jìn)行二審。7月6日，全國人大網(wǎng)站掛出修改草案，向社會征求意見。

事情終見進(jìn)展，不過并未被外界所廣知。第一次審議是閉門審議，二次審議后向社會征求意見也未見大力宣傳。據(jù)媒體報(bào)道，此前全國人大官員表示，希望修訂過程“保持低調(diào)”。

一部關(guān)系國家經(jīng)濟(jì)制度和政治制度的重大法律修改，卻要“保持低調(diào)”。聯(lián)系到這些年政府預(yù)算存在的不公開，不透明，不規(guī)范，不禁令人擔(dān)憂。

草案公布之后，專家學(xué)者最為集中的批評，是沒有體現(xiàn)預(yù)算審批權(quán)、監(jiān)督權(quán)和行政權(quán)相分離的原則，全國人大作為立法機(jī)構(gòu)，審查與修正政府預(yù)算的權(quán)力在草案中并未得到具體落實(shí)，修法未能充分體現(xiàn)預(yù)算民主的制度精神。

這樣的批評當(dāng)然有道理，但體制的固化使它變成了老調(diào)重彈，因?yàn)槿绻麑㈩A(yù)算的審批和監(jiān)督權(quán)“回歸”人大，這需要在對現(xiàn)有預(yù)算審議制度作出重大的變革。

問題在這里就卡殼了，許多人將預(yù)算民主看作進(jìn)一步推進(jìn)實(shí)質(zhì)性改革的突破口，這當(dāng)然是積極樂觀的態(tài)度，但在眼前的現(xiàn)實(shí)中，要對現(xiàn)有預(yù)算審議制度作出重大的變革，困難程度可想而知，恐怕不是一部法律就能解決的事情。

換句話說，將審批和監(jiān)督權(quán)交給人大，人大準(zhǔn)備好了嗎？雖然在全國人大會議上，對政府預(yù)算案投反對票和棄權(quán)票的人數(shù)在提升，但人大代表要真正代表納稅人成為公開財(cái)政收支的監(jiān)督力量，還有很多事情要做，破除“橡皮圖章”非一日之功。

甚至，各級人大常委會本身也是預(yù)算單位之一，他們自己的預(yù)算報(bào)告做得如何，收支情況是否合理，本身也值得追問。

改革分長期目標(biāo)和短期目標(biāo)，預(yù)算民主最現(xiàn)實(shí)的推動力不僅在政府，也不僅在人大，而且更在于普通民眾。在現(xiàn)階段，如何讓民眾積極參與公共財(cái)政預(yù)算監(jiān)督，首要實(shí)現(xiàn)的目標(biāo)莫過于推動預(yù)算公開。沒有公開，監(jiān)督就無從談起。

在過往，公眾對公共財(cái)政預(yù)算的冷漠，主要原因在于看不到預(yù)算報(bào)告，也看不太懂。只有預(yù)算公開，才能夠真正發(fā)揮民間輿論的倒逼作用，推動預(yù)算民主的前行。這在一些地方的預(yù)算公開案例中，已經(jīng)得到驗(yàn)證，一旦預(yù)算公開，政府官員就得如坐針氈，迎接如潮般的批評與質(zhì)疑。因此，預(yù)算公開原則，應(yīng)該是草案修訂中最迫切需要確立的一條原則。

二審后的修正草案中，關(guān)于預(yù)算公開的條款為“經(jīng)本級人大或人大常委會批準(zhǔn)的預(yù)算、預(yù)算調(diào)整、決算，應(yīng)當(dāng)及時(shí)向社會公開，但涉及國家秘密的內(nèi)容除外。各級政府財(cái)政部門負(fù)責(zé)本級政府總預(yù)算、預(yù)算調(diào)整、決算的公開。各部門負(fù)責(zé)本部門預(yù)算、決算的公開。預(yù)算、預(yù)算調(diào)整、決算公開的具體辦法，由國務(wù)院規(guī)定”。

顯然，這樣的規(guī)定過于模糊，什么時(shí)候公開，公開到哪個(gè)級別，哪些部分公開，不公開怎么辦，都屬于政府自由裁量的權(quán)力。

普通民眾是否享有要求政府公開預(yù)算的權(quán)利？如果這樣的根本性問題在人大的立法中得不到更好體現(xiàn)，那基本上可以說，這次修訂的進(jìn)步就相當(dāng)有限。

期待本次《預(yù)算法》的修訂，能夠真正聽取民意，邁出實(shí)質(zhì)性改革的關(guān)鍵一步。