地方行政審批改革如何先行

李富成

今年3月份，廣東省委省政府主要領導同志在全國“兩會”上暢談“從政府頭上開刀”，對行政審批實行“減”、“轉”、“放”。時隔4個月，《南方日報》7月拉開有關行政審批制度改革的系列報道。結合這前后兩波公開報道來看，“兩會”上有關領導同志的說法并非應景清談。

歷經10年、先后5輪下來，中央統一部署的審批制度改革確實取得了重要進展。接下來如果能換個思路，在經濟社會發展和改革開放的某個前沿地帶嘗試由地方先行先試，也許能夠為“越改越難”的行政審批改革，找到一個“越難越改”的新突破口。地方先行有利于控制風險、穩住大局，對先行的地方來說，不僅考驗改革決策者的勇氣，更考驗全體改革實踐者的智慧。

筆者認為，應從依法改革、開門改革、穩妥改革、互動改革和示范改革等“五個改革”的思路出發，積極穩妥地推進地方先行先試的行政審批制度改革。

依法

依法改革是改革最可靠的保護傘。法律旨在建立統一的行為規范和預期，總結推廣社會集體經驗。與此同時，法律中往往也預留了允許在一定范圍內應時而變的“改革種子”。行政審批制度改革會引起市場結構和風險的調整與再平衡。率先改革既帶來先行先試的先機，也埋下“不成功便成仁”的風險。善加利用法律中的改革種子依法改革，對有勇氣和智慧的改革者來說是保護，更是褒獎。《行政許可法》第21條關于經國務院批準可在省級行政區域內停止實施有關行政許可的規定，正是這樣一個改革種子。

依法改革，要求地方組織梳理本地區實施的各項審批和許可事項及其設定機關、依據，在此基礎上，對行政法規設定的有關經濟事務的行政許可實施情況及其存在必要性，組織進行科學評價；經評價認為，根據本地區的經濟和社會發展情況，對該事項通過市場主體自主決定、市場競爭機制調節、行業組織或者中介機構自律管理或者行政機關事后監督等方式能夠予以規范，從而可以不設行政許可的，依法報請國務院批準后，即可在本地區停止實施該許可。

對法律設定的審批和許可事項，我國沒有關于改革授權的明確法律依據，可能存在較難克服的法律障礙。對國務院及其部門設定的非許可類審批事項，沒有改革的硬性法律障礙，可以通過行政機制加以解決。

開門

開門改革是改革最有效的動員令。行政審批和許可是市場門檻，關系廣大市場主體切身利益，也關系廣大人民群眾的生命、健康和財產安全。為避免改革后出現新的“缺位”、“錯位”、“越位”，需要做好開門改革的功課，充分吸收利益相關方參與改革決策過程，共同研究制定改革實施方案。

對地方黨委和政府來說，開門改革是考驗改革藝術、提升執政本領的重要機遇。從以往的改革開放實踐來看，有些政策出發點和大原則是好的，正是由于開門決策的功夫不到位，導致政策細節上的科學合理性不夠，部分群眾的正當權益沒有得到維護，改革決策的社會認同度不高，實施效果也打了折扣。

開門改革，要求廣開言路，搭建一個社會各方面意見公開匯集、公平博弈和公正妥協的公共平臺，通過這個統一的平臺，認真研究、積極反饋、充分吸收相關市場主體、社會組織、專家和廣大群眾的合理意見，最終形成凝聚最大范圍集體智慧和共識的改革實施方案。

具體來說，可以考慮在地方黨委和政府的統一領導部署下，建立公開透明的工作機制，由各審批和許可事項的實施機關分別組織所涉及的利益相關方代表組成專門委員會，研究提出各審批和許可事項的改革實施分項方案，通過統一平臺向社會廣泛征求意見。在認真研究各方面提出意見的基礎上，吸收那些合理的意見，并以適當形式對意見采納的情況和理由進行公開反饋，確保最終方案充分體現各方意見和利益，爭取最大范圍內的社會認同和支持，最大程度上為改革順利實施創造良好的社會環境。

穩妥

穩妥改革有利于在可控范圍內把握改革節奏。行政審批和許可是在我國經濟社會發展過程中逐步建立起來的。經過歷次審批制度改革，要對現存事項進一步取消、轉移或者下放，需要逐項認真研究存續必要性和改革可行性。在前期辦理中央批準的環節，可能涉及把符合改革條件的一批審批和許可事項一攬子打包辦理的問題。在改革實施環節，則須穩妥為上，把握好推進節奏，先易后難、由點帶面、分類管理、漸次鋪開，以便遇事及時研處、總結經驗，切忌齊頭并進，防止小失誤影響大局面。

穩妥改革，要求在按照上述要求進行分項評價并制定實施方案的基礎上，按照“成熟一個，改一個”的原則，分類逐步納入實施。

具體來說，一是“成熟一個，取消一個”。審批和許可事項的取消，涉及放權后行政機關加強市場監管和服務的問題，需要在做好配套能力建設的基礎上，逐步把具備相應監管和服務條件的事項和相應行政機關納入進來。

二是“成熟一個，轉移一個”。審批和許可事項的轉移，涉及相關行業組織或者中介機構承接有關職能并實行行業自律的問題，需要在培育社會組織并健全行政監督和指導體系的基礎上，逐步把發育成熟、行為規范的行業涉及的事項和符合條件的社會組織納入進來。

三是“成熟一個，下放一個”。審批和許可事項的下放，涉及下級行政機關承接有關職能問題，需要在配備、培訓執法人員并健全原審批和許可機關的監督和指導體系的基礎上，逐步把具備相關條件的事項和相關行政機關納入進來。

四是對于暫不具備取消、轉移或者下放條件的，也需要在改革實施方案中一并做出安排，由相關單位采取措施，幫助有關行政機關、社會組織等盡快具備相應能力和條件，經再次評估合格后納入進來。

互動

互動改革是改革最有力的推助器。萬事開頭難。然而，改革啟動后，真正的挑戰才剛剛開始。有的問題雖然早有預案，但是只有干起來才能知道究竟是怎么回事兒。真正的問題出現在改革最前沿，解決問題的大智慧也必將來自改革第一線。這就要求做好改革前的動員工作，讓改革決策者和實踐者明白，改革不是一朝要來政策就萬事大吉，而是需要地方打起精神、不懈努力，在改革過程中始終做好與各方面的互動，充分調動各方面積極性，持續關注并創造性地解決改革中出現的新問題，確保改革順利推進。

互動改革，要求用好公共平臺，在改革實施過程中做好三方面互動工作：一是建立社會廣泛參與的有效工作機制，使原審批和許可機關與該事項的利益相關方保持密切的日常聯系，及時了解改革實施情況和遇到的問題，重要問題按規定程序提交公共平臺研究解決。二是與審批制度改革的中央主管部門保持互動，及時向其報告改革工作有關情況，就遇到的困難和問題請求給予必要幫助和支持。三是根據“減”、“轉”、“放”的不同情況，要求改革后承擔相應職能的社會組織、行政機關與原審批和許可機關雙向互動，一方面前者向后者及時報告工作情況，另一方面后者對前者給予必要的指導、支持和監督。

示范

示范改革有利于最大程度上發揮改革功效。個別條件成熟的地方先行一步，在風險可控的范圍內試新試錯，探索改革路徑、積累改革經驗，為下一步適時全面推廣打牢基礎，是我們從改革開放實踐中取得的寶貴財富。從示范的角度來說，無論結果成敗和成績大小，改革的過程、教訓和成效都是有價值的公共資產。對地方先行先試的審批制度改革來說，既要發揮改革過程的示范功能，也要做好改革成績和經驗的總結提煉工作。

示范改革，可以考慮利用公共平臺做好兩方面工作：一是定期發布有關改革進度、成效和經驗的權威信息，供上級主管部門和社會科研機構研究，同時也供其他地區用作改善政府管理工作的重要參考，充分發揮改革的帶動作用。二是適時舉辦高規格的公共論壇，邀請有關方面共同研討改革成果、問題和經驗，積極推進改革工作，充分宣傳改革成果，并為進一步深化行政審批制度改革總結經驗。