把脈“勞教”

葉竹盛

勞教被屢屢推向中國公共輿論的風口浪尖。

今年8月初，湖南省永州市“11歲幼女被迫賣淫案”受害女孩的母親唐慧因不服法院判決，多次上訪，要求嚴懲罪犯，最終卻被勞教一年半。消息經微博和媒體曝光后，此案將之前的“一元勞教案”、“一坨屎勞教案”等等積聚的公眾不滿情緒集中爆發出來。新華社和《人民日報》官微介入“唐慧勞教案”的報道，更把媒體關注引至高點，對地方政府形成了巨大壓力，短短8天內，勞教決定即告撤銷。

2003年，就在孫志剛慘死在收容所的同一年，遼寧省葫蘆島市勞教所也發生了一起驚動了中央領導人的事件。勞教人員張斌連續28天遭受勞教大隊長張樹利和其他人員虐待，最終受折磨致死。時任中央政治局常委、中央政法委書記羅干專門批示了此案。后經過審理，張樹利以故意傷害（致死）罪被判處死刑立即執行。

與“孫志剛案件”一樣，“張斌案”也促使人們開始反思慘劇背后的制度。然而，與迅速被廢止的收容遣送制度不同的是，在過去近10年間，勞教制度依然屹立不倒，并且在之后許多年里伴隨著諸多不堪的事件，每每成為公眾輿論聲討的對象。

今天，唐慧案能否給這一制度的變革帶來契機？

良好初衷

勞動教養制度最初從前蘇聯引入中國時，其主要目的是改造政治上被定性為落后與反動的分子，在當時國家負責一切的年代，勞教也是解決他們生計的一個途徑，這個初衷是非常良好的。

1955年，《內務部、公安部、財政部關于編制勞動教養計劃中的若干問題的通知》中規定：“被勞動教養人員的生活待遇問題，目前可暫按被勞教分子的原工薪的70%計算，包括他們家屬的生活供給在內?！?/p>

1957年，全國人大常委會批準的《國務院關于勞動教養問題的決定》中，勞動教養就被定性為：“對于被勞動教養的人實行強制性教育改造的一種措施，也是對他們安置就業的一種辦法?！?/p>

“文革”結束后，新一代領導人強調社會秩序，尤其是大中城市的秩序問題。1979年，全國人大及其常委會恢復正常工作后通過的第一批法律中就包括了一份批準國務院提出的《關于勞動教養的補充規定》的決議，其中規定“勞動教養收容大中城市需要勞動教養的人”。此時勞教并非一項普遍適用的制度，而僅限于大中城市。

1980年，《公安部關于做好勞動教養工作的報告》中，同樣將勞教定位為一種強制教育改造的措施，但不再強調是安置就業的辦法，而是將勞教作為“處理人民內部矛盾的一種辦法”。勞教的功能悄然發生了轉變。

在高度計劃經濟體制下，農民不存在就業問題，因此旨在解決輕微違反者謀生問題的勞教制度并未延伸到農村。在將勞教定位為“處理人民內部矛盾”的措施之后，它就開始蔓延，直至今日成為了一項在全國普遍適用的制度。據司法部數據，截至2008年，全國共有350個勞教所，幾乎所有地市級行政區都設有勞教所。

1981年，公安部發布了《勞動教養試行辦法》，規定了在六種情形下的罪錯，如果不夠刑事處分的，則適用勞教。湖南省勞教局管理處干部賀柏林總結了湖南省勞教人員涉及的“罪錯”名稱共有60多種，主要包括“三非”人員、涉毒型、財產型、滋擾型等四類。

根據2004年湖南省針對勞教人員的調查顯示，2003年被勞教的人員中，30%屬于吸毒、販毒等涉毒分子；56%屬于搶劫、詐騙、盜竊等財產型違法分子；另有10%則涉及聚眾斗毆、侮辱婦女、妨礙公務等滋擾型；還有不到2%左右屬于“三非”人員，也就是涉及從事非法宣傳、擾亂社會秩序、危害國家安全等人員。賀柏林所列的60多項“罪錯”在現行《刑法》中幾乎都能找到對應的罪名。

經過幾十年的演變，勞教已從最初的政治教化和生計扶助的手段轉變成了與《刑法》類似的旨在維護社會秩序的制度。然而，《刑法》是法治體系中的重要法律，勞教制度卻在中國法治化大趨勢之下，顯得與現行法律格局不很合拍。

“法網”之外

媒體曾報道過一個案例，張某因偷盜兩根項鏈，被抓獲后，公安機關認為不構成犯罪，決定處以勞教，但是張某卻對此決定提起行政訴訟，認為自己已經構成犯罪，要求追究刑事責任。張某的怪異做法背后其實是合乎理性的邏輯。

中國的法制懲罰體系涵蓋了從24小時到無期徒刑，乃至死刑的幾乎所有幅度，可謂“天網恢恢，疏而不漏”。僅就懲罰幅度而言，勞教制度在這張法網中似乎顯得多余。行政拘留為1至15天，最多不超過20天；刑法上規定的拘役為1個月到6個月，有期徒刑為6個月以上，直至無期徒刑和死刑。唯一的空白幅度是21天至1個月這一微小區間，相比之下，勞教的懲罰幅度卻長達1年到4年。

《勞動教養試行辦法》中規定“不夠刑事處分”的才勞教，但實際上勞教的處罰卻常常比刑罰更嚴重。張某的小額盜竊在刑法上的處罰一般是半年以下的拘役、管制，或者6個月到1年的有期徒刑，并且需要經過嚴格的審判程序，而勞教的結果卻是不可預期的，有很大的隨意性，甚至有可能總共被關押幾年。張某的個案折射了勞教制度與刑罰體系無法對接的現實狀況。

另外一個體現勞教制度在現行法律體系中尷尬地位的是，除外交豁免權等特殊情況外，《刑法》適用于所有在中國領土上犯罪的包括外籍人士在內的人員，《行政處罰法》中所規定的行政處罰措施也一律適用于中國領土上的外籍人士，但被定性為行政處罰措施的勞教卻僅適用于本國人士。

更受詬病的是，不像刑事懲罰，勞教制度中缺少必要的制衡機制。按照規定，由公安、司法、民政、勞動等部門共同組成的勞動教養管理委員會才是做出勞教決定的部門，但實踐中勞教的審批機構設置在公安機關，因此公安一家實際上掌握了勞教的“獨斷權”，勞教委員會形同虛設。

《關于勞動教養的補充規定》中規定檢察院是勞教的監督機關，這個外部監督機制也很少發揮作用。曾供職于深圳市人民檢察院監所監察處的鄧象偉統計，他所在部門在2001至2003年3年中，僅發出過7份要求復查勞教案件的檢查建議書，其中5份獲得改正或撤銷。

另一個外部監督機構是法院。被勞教對象對勞教決定不服的，可以到法院提起行政訴訟。這一制度安排的效果也不盡如人意。對于農村的勞教案件，公安部甚至直接發文對法院提出要求，1998年，《公安部關于勞動教養范圍有關問題的通知》中寫道：“人民法院在受理勞動教養行政訴訟案件時要充分考慮農村的實際情況，慎重對待，不要輕易做出勞動教養審批部門敗訴的決定?！?/p>

2005年，江蘇省揚州市公安局下發文件，要求“涉及勞動教養的行政復議、行政訴訟案件的撤銷率不超過5%”。這一指標在表面上意在減少勞教決定的錯誤率，但為了達到指標，也可能使得辦案人員“有錯不糾”。

缺少監督與制衡的情況下，許多勞教決定顯得很隨意。根據鄧象偉觀察，勞教審批存在很大的隨意性，如果嚴格遵照《勞動教養試行辦法》等法規，“勞教人員將至少下降40%至50%”。

2005年，公安部下發了《關于進一步加強和改進勞動教養審批工作的實施意見》，其中規定，“公安機關對依法應當追究刑事責任的，不得降格予以勞動教養；對依法應當予以治安管理處罰或者作其他處理的，不得升格予以勞動教養；對事實不清、證據不足的，不得批準勞動教養；對不能在法定羈押期限內偵查終結的犯罪嫌疑人，不得以勞動教養變相延長羈押期限。”這些“不得”直指勞教決定中存在的各種問題。

根據江西公安高等?？茖W校項金發教授的分析，公安機關做出勞動教養的決定之所以經常出現證據不足的情形，是因為個別民警在辦案過程中，認為勞教案件是小案件，“只要大概事實清楚了，不要抓錯了人，就可以了，不愿意像辦理刑事案件那樣去認真仔細地調查收集相關證據，有些民警甚至認為勞教案件不需要全面的證據，只要有部分證據就夠了?！?/p>

項金發還透露，甚至出現過檢察院因證據不足退回補充偵查和法院以證據不足不能定罪的案件，報勞動教養后都能獲得批準的“怪現象”。根據項金發的觀察，有的公安機關把已構成犯罪的刑事案件降格為勞教，以教代刑。“有的地方以所外執行作為創收的手段，變相地收錢放人?！编囅髠フf，有的地方檢察院調查發現，大部分所外就醫和所外執行人員均已離開原居住地，很多人員甚至下落不明。

期待新法

國務院1991年發布的白皮書中專門介紹了中國施行的勞教制度。其中披露，中國平均每年新收容5萬多被勞動教養人員。這份白皮書中也強調了勞教良好的改造效果，“其中不少人已成為國家建設的有用之材”，因為根據調查統計，在當時“解除勞動教養后重新違法犯罪的，僅占7%左右”。

在種種原因之下，勞教制度如今已經難以再取得這樣良好的改造效果。根據2004年湖南省的調查，2003年湖南省被勞教人員中“二進宮”以上的高達38%，如果再加上勞教釋放后又因犯罪被判刑的人員，重犯率則更高。

重犯率升高的一個原因可能是勞教內部管理的異化。2003年的“張斌案”中，勞教大隊長用以虐待張斌的理由便是“干活不出力”。根據《勞動教養試行辦法》，被勞教人員每天應有至少3個小時受教育時間，而勞動時間則不高于6個小時。

但現實中，根據中央司法警官學院勞動教養管理系陳繼鋒的研究，勞教人員超時勞動問題普遍存在。他從某勞教所了解到，勞教人員每周勞動時間高達76.5小時，平均每天超過10小時，相比之下，每周僅有4小時學習時間。賀柏林提出，勞教所如果將生產當作謀取單位生存和追求利益最大化的手段，教育改造工作自然就被淡化了。

自張斌之后，勞教所之內常傳出“離奇”的死亡案件。例如2008年的“沖涼死”，開封勞教所二大隊大隊長楊某稱學員穆大民多天沒洗澡，讓兩名學員架著穆大民，在自來水龍頭下沖水。當時氣溫很低，沖完水后穆大民倒在地上，喪失知覺，隨后死亡。楊某后被刑拘。

2010年4月，在唐山市荷花坑勞教所服役的董雄波在身體極度透支的情況下死亡，年僅37歲。身高180的董雄波死亡時體重僅余35公斤，雙腿細如竹竿，肋骨根根分明慘不忍睹，被稱為“骷髏死”。

不論從法治化還是監督制衡、內部管理等角度看，勞教制度存在不少問題。因此多年來，改革乃至廢止勞教的各種呼聲不斷。2003年的“張斌案”雖然沒有像“孫志剛案”一樣推動相應制度的廢除，但的確引起了決策層的重視。

2004年2月，全國人大常委會將勞教制度改革列入了議程，立法規劃中列入一部旨在取代勞教制度的《違法行為教育矯治法》。此后在第十一屆人大常委會的立法規劃上也列入了這部法律，甚至提上了2010年4月份的人大常委會第14次會議審議。但時至今日，這部法律遲遲未能出臺，連草案也尚未向社會公開。

據參加過草案討論的專家透露，這部法律將弱化勞教制度的強制性，而強調“矯治”，因此其中規定矯治最長不應超過1年半，場所不應設置鐵窗、鐵門，也不得強制連續勞動，矯治對象周末可以回家探親，平時還可以請假等等人性化和富有彈性的制度安排。這部草案最大的突破在于勞教的部分“司法化”。現行勞教制度之下，法院僅在行政訴訟階段介入勞教決定，而《矯治法》草案則擬規定不服矯治決定的人可以直接到法院申述，由法院裁決是否應該矯治。

但據參與過草案討論的重慶大學法學院院長陳忠林介紹，這部法律的立法進展緩慢，主要分歧在于司法部門和公安部門之間，誰來主導決定權。

無論如何，我們對這部新法充滿期待。