養老金制度之困

邢少文

中國的養老金制度正在面臨著一系列困局和信任危機，2010年近半省份基本養老金存在收支缺口，“龐氏騙局”的質疑，該不該入市的爭論等等。而隨著中國人口老齡化速度的加快，這個有著15年歷史的制度也正在面臨著調整和變革的緊迫性。

困境

一方面是大量的結余，一方面又是大量的空賬，現行養老金制度存在巨大的結構性問題。

2011年12月，中國社科院世界社保研究中心發布《2011中國養老金發展報告》，報告顯示，2010年上海、江蘇、湖北、湖南等14個省份和新疆建設兵團的基本養老保險基金當期征繳收入收不抵支，缺口高達679億元。

與近半省份存在缺口不相吻合的是，2010年全國基本養老保險基金總收入13420億元，總支出10555億元，當年結余2865億元，累計結余1.54萬億元。

總量結余與地方收不抵支數據矛盾的原因在于，養老金制度實行的是地方分散統籌，有的省份結余數量大，而有的省份則長期存在缺口。10年來，如果扣除財政補貼，基金結余約有5000億，而僅廣東省一地就占了3000億的結余。

“越富的地方養老金越多，越窮的地方養老金越少。所以就出現總量上很多、實際上嚴重不平衡的局面。”中國社科院世界社保中心主任鄭秉文對《南風窗》記者說。

另一個矛盾則是總量結余與個人賬戶的空賬運行。養老金制度實行的是統賬結合，即分社會統籌賬戶與個人賬戶，盡管基本養老保險累計余額為1.54萬億元，但個人賬戶記賬額卻高達1.96萬億元。

這個雙重矛盾的形成，自養老金制度設立之初就開始了?，F行養老金制度起步于1997年，采用的是部分積累制，企業按照上年度職工工資總額的20%給職工繳納養老保險費用，計入社會統籌賬戶，個人則每月按照工資的8%進行繳費，計入個人賬戶。二者積累，作為將來退休之后的養老金。

但這一制度存在著“先天性不足”，由于國有企業在1997年之前并未為職工繳納養老保險，因此，在企業改制進行身份轉換之后，設立的養老保險賬戶財政記賬的現象相當普遍，即相當于“空賬”。根據測算，目前這一歷史欠賬數據近2萬億元。

也因此，養老金制度名義上雖為統賬結合，但實際上實行的卻是“現收現付”制度，即現在繳費的人支付養老金給上一代退休的人，社會統籌部分資金不足，只好大量挪用現個人賬戶基金，導致部分個人賬戶的空賬運行。

從2001年開始，13個省市開始施行做實個人賬戶試點，但目前來看，效果并不理想，13個做實個人賬戶試點省份的實賬規模只有2039億元。試點10年之后，遼寧省是按8%進行財政做實，黑龍江和吉林只做實至5%，其余后續試點省份甚至只做實了3%。

總量結余的背后，還與養老保險覆蓋面擴大有關，2010年，城鎮職工養老保險有2.57億人參保，農村社會養老保險有1.43億人參保，2011年6月再次實施城鎮居民社會養老保險，覆蓋面進一步擴大。擴面使得基金收入增長，緩解基金虧空風險。但收入增長速度低于支出增長速度，2010年基金總支出增長了1661億元，增長率為18.68%，快于同期基金總收入增長速度16.79%。

而更為重要的是，隨著中國老齡化社會的到來，這種“現收現付”的體制將面臨著巨大的危機，第六次人口普查的數據顯示，60歲及以上老年人口總量增至1.78億，人口老齡化水平達到13.26%。一方面是超低生育率，勞動年齡人口數量遞減，一方面是人口老齡化速度加劇，現行模式在不久的將來將會發生逆轉。根據人保部提供的數據，到2025年，城市養老金的缺口將達到6萬億元。

這讓人充滿擔憂，將來誰為繳費者支付養老金？

“龐氏騙局”？

養老金收入與支付增長的錯位，凸現出現行養老金制度激勵性不足的難題。

替代率是衡量退休后福利水平的指標，也即養老金與工資水平的比例。1997年正式建立養老保險制度時，人均社會平均替代率是76.3%，此后便一路往下跌，2000年下降到64.3%，到2008年下降到47.7%。

自2005年以來中央政府連續7年提高基本養老金，每年提高幅度在10%，但和城鎮居民年工資增長率相比，再扣除CPI的影響，這個幅度仍然偏低。2010年，替代率水平約在42%，養老金月平均水平為1300元，這個生活保障水平顯然偏低。

鄭秉文說，替代率偏低的原因，不僅僅是經濟高速發展帶動的工資增長所帶來的，與制度本身的扭曲有著很大的關系。相對于歐洲高福利國家，中國替代率屬于低水平，但就繳費率相比較，則屬于高水平。

2011年4月，有網友發表了一篇名為《養老保險不劃算》的網帖，深圳社保局新聞發言人曾做出回應，稱網友說法不專業也不負責任，并舉例說明：按照現行養老金制度，假設一普通員工按最低月薪1320元一年繳交3324元，30年只繳納了9.9萬元；而30年后，每年拿回1.2萬元，10年共拿回12萬元，這是劃算的。

但問題是，如果這名員工每年將3324元存入銀行，連續存入30年，即使按照最低的一年期活期存款利率3.5%計算，30年后獲得的收入可達17.1萬元。

這也是外界質疑養老金制度有著“龐氏騙局”或“老鼠會”特征的原因所在，所謂龐氏騙局，就是利用新投資人的錢來向老投資者支付利息和短期回報的一種投資騙術。1999年，諾貝爾經濟學獎得主弗里德曼曾撰文批評美國的養老金制度是一個“龐氏騙局”，只不過這個騙局是“合法”的。

弗里德曼指出，當養老金的負債到期而沒錢支付時，“無非就是加稅、借款、印錢或者削減其他政府開支，沒有其他的途徑了?！?/p>

不過，美國養老基金401K的投資保值增值效果不錯，替代率水平雖然低，但有大量的增值結余。

而中國替代率水平的低下，與基金的貶值也實際相關，基本養老保險基金結余的1.5萬億元，90%存入銀行，10年來，年均投資收益率不到2%，低于年均通貨膨脹率，與社?；鹜顿Y增值扣除CPI因素后超過7%的收益率相去甚遠。

這導致的問題是，由于福利制度的剛性，低替代率將帶來很大的不滿，最終陷入基金缺口擴大與繳費意愿下降之間的不平衡。

這種現象已然出現，養老金繳費費基（由企業職工工資總額確定）在逐年下降，企業想方設法逃避，瞞報，漏報。遵繳率（繳費人員占參保人員）的比例也始終呈逐年下降趨勢。另一方面，由于繳費門檻過高，大量城鎮居民和非正規就業人員的擴面積極性不高， “普惠制”效果大打折扣，加劇了社會保障上的不公平。

“費基下降的原因在于制度沒有吸引力，大家都在逃避這個制度，都想從這個制度里撈好處，誰也不想做貢獻，所以繳費很難降低，但是可以選擇費基，所以費基是逐年下降?！编嵄闹赋觥?/p>

變革方向

在目前中國養老金制度改革的一些方向上，是有共識的，比如加大國有股劃撥社?；?，加大國企紅利上繳比例和力度，填補過去的歷史欠賬；擴大覆蓋面，提高基金增值保值功能；延長退休年齡；加強企業年金規模等。

鄭秉文指出，中國的退休年齡過低，提高了養老保險制度的贍養率，中國女工退休年齡50歲，女干部55歲，男工60歲，這樣的數據在歐洲已經絕跡。中國基本養老保險規定參保人最低繳費年限只有15年，而發達國家的參考繳費年限是41年，這使財務可持續性面臨嚴峻風險。在每年一度的全國范圍養老金待遇統一上調的“大鍋飯”體制下，繳費與權益之間的聯系幾乎喪失無遺。

要想實現投資增值，需要理順養老金的統籌層次。目前，基本養老保險基金累計結余的1.53萬億元由分散在各地的2000多個統籌單位管理，其投資渠道絕大部分僅限于銀行存款?！霸谖磳崿F全國統籌的情況下，即便養老金實現保值增值，某地的盈余還是不能去補別處的缺口。盈余歸地方，缺口由財政轉移支付，這樣的制度顯然也難以持續。”社科院人口與勞動經濟研究所副所長張車偉說。

中國養老金制度分為三個體系：基本養老保險、企業年金及商業養老保險，但到2010年底，全國3.71萬個企業共計1335萬職工參加企業年金計劃，分別僅占實體企業總數和城鎮就業人數的0.31%和1.51%，積累企業年金基金2809億元，僅相當于當年GDP的0.71%。

目前的企業年金計劃設計方案和稅優措施更適合大企業建立的單一計劃，但中國目前有80%的就業者在中小企業工作，而在這部分中，企業年金制度是缺失的。