灰霾背后的環境危機

張墨寧

因為去年10月以來持續出現的灰霾天氣，北京被戲謔為繼倫敦之后的新“霧都”。 PM2.5（可入肺顆粒物），這一環境工程和公共衛生領域的專業詞匯也開始為公眾所熟知，從輿論發出為何沒有將其納入空氣質量標準評價的疑問，到環保部最終設定PM2.5監測路線圖，經歷了兩月時間。北京、上海、南京、天津等大城市則紛紛表態將在2012年就發布監測數據，而不再是之前所說的2016年。

從中國環境保護40年的歷史來看，此次公共環境危機無疑會是一個轉折點：從舉辦大型活動所需的“面子環保”、應對突發污染事故的被動模式，到將基本環境質量作為公共產品的主動輸出，正如國務院副總理李克強所說“這是政府必須確保的公共服務”。

只是，這項服務的提供并不是喊喊口號就能達成的，除了執政黨高層的政治承諾之外，還需要各級官僚系統施政理念的深刻更新，需要大幅度增加的財政投入，更需要贏得公眾的認可與踐履。

“短期行為效應”現形

如果不是美國駐華使館的監測數據和微博紅人的轉發，即使是在北京，這座中國文化和科學素養最高的城市，大部分市民或許還會籠統地將灰白混沌稱為“大霧”，并沒有意識到其危害性。

美國大使館發布數據稱，PM2.5濃度已經嚴重超標，而北京市環保局同期的數據顯示，當日北京空氣污染水平為“3級輕微污染”。PM2.5是否作為判定空氣污染的指標之一，是導致兩種不同結論的根源，恍然大悟的公眾便開始要求中國的環境空氣質量標準升級換代，將PM2.5納入其中，并公開數據。

在學術界，PM2.5早已不是什么新鮮的詞匯。北京大學環境與經濟研究所所長張世秋說，國內對于超細顆粒的研究早在10幾年前就已經開始了，只是一直未能得到足夠重視。而從決策層來說，PM2.5也不是第一次進入考量的范疇。2008年北京奧運會召開的半年前，北京就出現了持續的灰霾天氣，引發了國際社會對北京環境質量的普遍擔憂。當時美國《華盛頓郵報》在報道中稱，由于擔心北京的天氣問題，美國的長跑運動員已經開始嘗試使用面具。一些運動員決定在開幕式前72小時再來到中國，很多國家準備在日本、韓國進行賽前訓練。

中國人民大學環境學院院長馬中向《南風窗》記者介紹說：“當時已經非常明確了，灰霾的罪魁禍首就是PM2.5，測量的數值低于世界衛生組織的標準，由于奧運會的重要性，政府也非常重視這個問題。”

然而，迫于奧運會舉辦在即的壓力，那次的重視從一開始就以對短期效果的追求為導向。2008年4月，北京市政府發布了奧運會、殘奧會期間空氣質量保障措施通告，其中包括汽車限行、關閉建筑工地、整改加油站等幾項。

“通過限行和關閉建筑工地，揚塵和揮發性氣體一下子就減少了。在一個月之內，北京的1500個加油站都換掉了原來敞口的加油槍，加了一個油氣回收裝置。當時測算，北京每年通過加油揮發出去的汽油就有2萬噸。”馬中說，緊急措施在幾個月內快速實行，效果非常明顯，到8月份奧運會召開，灰霾天氣幾乎再也沒有出現。

2009年和2010年上半年北京較好的大氣狀況也與這幾項措施有直接關系。然而，臨時性措施的治理效應卻隨著時間的推移逐漸減弱，問題終于在2011年爆發。尾號限行的強制手段反而刺激了汽車的購買，以至于不得不用限購來遏制增長趨勢。

北京奧運會結束后，其臨時性治理措施也被當作成功范例廣泛推廣，其后的哈爾濱大運會、上海世博會、廣州亞運會，還有即將舉行的南京青奧會，都如法炮制。示范效應讓短期行為和強制手段成為政府治理環境的首選，而忽略了環境問題本身的長期性。

“不用等到2016”

2008年之后到今天的幾年里，環保部也曾試圖把PM2.5納入到空氣質量標準。“但來自地方政府的阻力很大，如果把它列為新的污染物和污染標準，則意味著中國過去十年的環境治理沒有進步，原來的藍天數恐怕都要消失，所以，幾乎所有的城市都反對這個事情。”馬中說。

就在環保部和地方政府的標準之爭處在膠著狀態時，北京的灰霾天氣和美國大使館發布的數據將一度感到無力的環保部推到了危機前端。北京市環保局新聞發言人杜少中一方面承認北京的空氣質量未達理想狀態，一方面也將美國大使館的數據發布斥為“炒作”。“對于PM2.5，我們有能力也有設備監測，我們也有監測數據，但是我們不能隨意公布。”杜少中的此番言辭使爭論更加激烈。

不久后，溫家寶在2011年中國環境與發展國際合作委員會年會上表示：“環境監測結果要與百姓感受接近。”馬中認為，正是溫家寶的表態促使環保部直面問題。就在這番講話的第二天，環保部就《環境空氣質量標準》第二次向全社會公開征求意見，此前一次還是在2010年10月。經過了半個多月的意見征集，PM2.5最終在去年年底被納入空氣質量評價指標。

盡管新標準的實施時間要延遲到2016年，但這套發布于1982年、其后經過1996年、2000年兩次修訂的陳規總算開始松動。環保部要求2012年在北京、天津、河北和長三角、珠三角等重點區域以及直轄市和省會城市率先開展PM2.5和臭氧監測。與此同時，山東、廣東、天津、南京等省市開始競相宣布監測時間表、實時發布數據。與此前的“諱疾忌醫”形成了強烈反差。

“目前，PM2.5主要的問題在于信息發布，而不是監測技術，其實很多地方早就有監測了，四川的一個地級市已經監測了6年。不用等到2016年，監測應該能夠提早完成。”馬中說。

真正的難題在于如何治理。經過多年整頓搬遷，今天北京事實上已經沒有多少工業企業，PM2.5的最主要來源是汽車尾氣，當奧運來臨時能用的臨時措施已經用盡后，在日益劇增的機動車保有量面前，要通過怎樣的辦法才能降低PM2.5總量，是一個遠比監測并公布數據困難得多的問題。

失效的環境政策

放在中國環境保護的大局下考量，2011年冬天這場PM2.5風波帶給中國大城市的環境困局，不過是局部問題的表露，其背后則是中國環保政策的整體積弊。

早在“十一五”開局的2006年，中央政府已經將推動環境保護的“歷史性轉變”作為此后的戰略方向。明確提出了到2010年的環境保護主要指標，并首次將節能降耗、污染控制、土地保護和森林培育等作為衡量政府經濟與社會發展績效的約束性硬指標。與以往的治理理念相比，2006年的環境新政可以說是以強有力的國家意志作為主導。

然而，在具體的操作過程中，原本“預防為主”的思路卻逐漸被“危機處理”所削弱。 “環保政策一類是事先管理、一類是事后處理，實際上，我們很早提出了預防為主的思路，環保的戰略高度早就有了，但是長期以來，治理總是傾向于末端，而不是源頭控制。”馬中說。

1973年，中國召開第一次環境保護會議，環境問題正式進入政治議題。“當時中國還處在‘文革期間，但是由于大連灣灘涂養殖業遭污染、北京官廳水庫的魚出現異味等事件，政府部門和學者開始著手環境污染的治理和研究，可見早期的環境人還是非常有前瞻性。”張世秋說。此后，中國的環境政治理念逐漸提升。1979年，《環境保護法》出臺；1983年，環境保護被確定為一項基本國策；1992年，中國提出了環境與經濟的可持續發展戰略。與此同時，環保主管部門也不斷升格，從最初掛靠在國家建委下環境保護辦公室，發展為今天的環保部。

而不斷被賦予的重要程度，卻并未與治理的效能同比發展。環保理念與實際操作的裂縫越發明顯。“以‘環評為例，它的執行率已經達到了99%以上，假設企業都是按照環境標準要求自己，那就不應該有那么多排放，而事實上，企業造成的環境污染事故屢次發生，就是因為評價和監管沒有對應起來。”馬中說。事實上，即便是“輕預防”、“重處理”的環保模式，也未能起到約束和威懾作用。康菲漏油事故發生后，根據現行環境保護法規定，對其索賠金額不過20萬元。

因此，“十二五”期間擬開征的環境稅被寄予厚望，以經濟手段來彌補行政手段的不足。而馬中則認為，如果政府的監管不到位，環境稅只會產生反向刺激。他說：“環境稅有個非常明確的假定，就是政府部門知道企業到底排了多少污染物，從而根據數量征收，但是如果企業虛報瞞報，就無法執行。所以還得回到監管上面。收環境稅跟收排污費是一個道理，排污費制度在中國已經執行了30年，才收了200億，占企業的稅費還不到1%，對它們來說，微不足道。稅收不會天然發揮作用。如果無法監控企業的排污數量，那更會刺激它們的偷排欲望，即使被抓住，罰的錢遠遠低于賺的錢。康菲、紫金礦業都不是靠管制發現，而是因為偶然事件。這就增加了它們的僥幸心理。”

公共產品如何提供

在距離第一次環境保護大會38年之后，2011年12月，中國召開了第七次環境保護會議。會上，國務院副總理李克強的一句話被廣泛傳播，他說：“基本的環境質量是一種公共產品，是政府必須確保的公共服務。”這在很大程度上，意味著中國環保將迎來又一次轉型。對于環境問題的闡釋將超越以往經濟增長與社會發展關系的層面，成為與教育、醫療、住房等民生議題可以并駕齊驅的公共領域。環境保護將從政府的發展戰略轉變為維護環境正義的政治倫理。

環境問題的公共屬性一經確立，首先需要解決的便是資金投入。2011年12月發布的《國家環境保護“十二五”規劃》提出了3.4萬億元的環保投資計劃，雖然這一數字超出了普遍預期，但馬中認為，這與提供公共產品的目標仍有差距。“提供公共產品首先需要公共財政，3.4萬億元的投資主要靠企業和地方政府提供，只有大約1.5萬億由中央政府埋單，平均每年只有3000億。2006年，中央才有了環保專項賬戶，整個‘十一五期間，用于污染治理的資金，中央財政每年大約才出1000億。”馬中說。

長期以來，環境資金的投入不足的確影響了環境治理的速度。整個“十一五”期間，環境保護資金投入只占GDP的1.35%，而且還經常遭地方政府的挪用。環保部環境規劃院副院長王金南認為，整個環保資金，挪用數字可能高達40%。據審計部門報告，2008年，河南省擠占、挪用排污費1.37億元，廣東省13個項目的環保專項資金2000多萬元被挪用。

最近，環保部環境監測司副司長朱建平也稱，PM2.5監測最大的問題就是資金的籌措，現在一套PM2.5的監測設備最貴的是38萬元，最便宜也要8萬元一套，初步估算388個地級以上城市的總投入要20多個億，2012年的預算已經基本做完了，需要追加預算，但是各地能夠掌握的資金非常有限。從這些來自不同部門、不同層級的信息中不難看出環保財政投入的捉襟見肘。

除了資金投入，環境公共產品的提供也將考驗政府的宏觀治理，目前的屬地管理和分割管理模式勢必無法持續，環境保護需要國家層面的更高責任。

由于龐大的人口基數和國土面積，中國遭遇的環境危機也一定是更大的量級，遠非西方主要工業國家所能比，但PM2.5事件，也能夠讓我們認清，人民對于潔凈空氣的渴求，在地球上的任何一個地方都沒什么不同。“西方國家在工業革命之后也經歷了治理模式探索、環境標準從柔性到剛性的過渡。”北京師范大學環境史研究中心主任梅雪芹說，我們可以借鑒經驗，縮短它們走過的路程。

也正因此，直面未來還會層出不窮的各類環境危機，是我們唯一的選擇，而克服危機，不僅需要更有效的科學技術與環境政策，更需要全民族有深刻的環境自覺。