鐵道部試水政企分開

李威

在國內，沒有哪一個部委改革如鐵道部這般讓人糾結迷惑，從上世紀80年代以來，中國的鐵路體制改革經歷了大包干、“網運分離”、“網運合一，區域競爭”、主輔分離等等改革，幾乎是3年一小補，5年一大動，鐵道部內部分分合合，而鐵路行業改革的根本政企分開，從未有過動搖。

日前全國鐵路工作會議再度打開一個缺口，剛剛被國務院責成就動車事故做出深刻檢查的盛光祖表示要系統奔向“政企分開”，在這個鐵路多事之時，多年前就炒過的話題頓時也沸沸揚揚。

這次仍是一場秀還是要真刀真槍地干？

大幕拉開？

多年來，無論面臨多少長矛和雞蛋，“鐵老大”巋然不動，鐵道部“狼來了”的故事也早已聽得人兩耳生繭，尤其是對楊洪年，這樣一位從上世紀80年代開始關注鐵路改革的學者而言，更是如此?！斑@些年我和朋友們接觸的關于鐵路改革方案的材料，足以能塞滿我這20平方米的客廳?！?/p>

楊洪年是國家發改委綜合運輸研究所原首席研究員，研讀盛光祖的講話全文后，有一句話勾起了他的興趣，即“鐵道部制訂了《關于加快轉變鐵路發展方式、確立運輸企業市場主體地位的改革推進方案》”。楊洪年向《南風窗》記者表示：“相較之前以何種方針、何種原則為主的改革內容，此次直接拋出‘方案，顯然鐵道部是有備而來。而且還提到在2012年，重點落實新體制新機制，這樣釋放的信號比較明確，今年會有所行動。”不過，他認為從盛光祖的講話看，其改革的方式依然是比較保守的，只提到了政企分開，而未有政資分開，未來鐵道部的步子還要看風向。

這份鐵政法（2011）67號方案至今并未公開，根據記者獲取的文件，鐵道部去年6月8日在內部下發此文，方案改革的核心是確立地方鐵路局的市場主體地位，并要求各路局等部門制定配套實施細則。早在2008年大部委制時，鐵道部“三定”方案首要目標就是要推動政企分開改革，并規定有具體時間表。而在劉志軍下臺之后，中央已有決心重提10年之前的政企分開改革。

去年全國“兩會”期間，履新半月有余的盛光祖明確表示“我沒有接到政企分開的任務”。而在去年4月22日的全路電視電話會議上，盛光祖表示，“按照中央政企分開、政資分開的要求，進一步推動鐵路體制機制改革?！?/p>

去年“7·23”動車事故打亂了所有的節奏，改革方案被擱淺，事故后，鐵道部全力善后，參與事故調查和處理，同時竭力周旋于各種輿論壓力。在去年11月和12月份，鐵道部相繼拆分各鐵路局大站段和鐵道部運輸局，表態要更加“專業化管理”。動車事故產生了拆分鐵道部的空前呼聲，為改革帶來了契機。而事故最有爭議的結果是鐵道部對國內動車全面降速降價，暫停審批高鐵新項目，大批將開建的高鐵工程降標，盛光祖踩了一腳急剎車。

上任的遺產

在鐵路體制改革中，上任鐵道部部長劉志軍和其開啟的高鐵時代是一段有趣的片段。從上世紀80年代開始，鐵道部開始嘗試各種改革，主調基本都是政企分開，如1985年開始的鐵路大包干，鐵道部實現自主經營，自負盈虧，首次以經濟主體的身份運作，當時在國內引起轟動。之后1996年和2000年兩次“網運分離”，直到2003年的“網運合一”，雖然思路方法不同，但都在考慮如何推動政企分開。

這幾次改革都不了了之，或推行數年，重新走回老路，或在某一兩試點保留至今，如作為網運分離試點的廣深鐵路公司，以及作為網運合一試點的太原鐵路局，鐵路系統整體仍未有任何實質變化，倒是并存不少各類改革思路的殘留物。

2003年3月，劉志軍成為鐵道部的掌舵者，他很快按照自己的意愿施展拳腳，在當年6月28日鐵道部召開“鐵路跨越式發展研討會”，明確大規模推進鐵路建設。國務院在2004年1月通過《中長期鐵路網絡規劃》，至此，中國鐵路經營模式的根本性改革暫被束之高閣。劉志軍轉而在管理體制方面做了三項改革，鐵道部在2003年下半年開始進行主輔業分離，2005年撤銷鐵路分局，并實行部省合作共建鐵路。

劉志軍在位期間，中國的鐵路速度和里程都有大幅度的提升，2010年底，國內鐵路里程約為9.1萬公里，劉志軍當政7年內，鐵路里程年均增幅接近之前最好年景的兩倍。然而劉志軍還是倒了，并為后續的改革留下或好或壞的伏筆。楊洪年認為，去除個人貪污問題，劉志軍的確推動了鐵路產業的發展，為鐵道部改革打下了較好的基礎，但另一方面也制造了更大的債務麻煩。

日前公布的“7·23”動車事故處理結果再度讓劉志軍成為焦點人物，早在去年2月份就身陷囹圄的劉志軍成為事故主要責任人，但并未向外界公布其身負何罪。與之相應的是，2008年膠濟鐵路“4·28”事故時，死亡72人，400余人受傷，遠比“7·23”事故公布的傷亡人數多，事后被判刑的責任人中最高為濟南鐵路局副局長。

一位不愿透露姓名的學者表示，正如盛光祖前后改革口徑所反映的那樣，鐵道部走哪條路線，是否推動政企分開，并非一個部長所能左右，接下來對劉志軍最終的定案會非常關鍵，其將可能決定國家對高鐵的發展態度。

燙手山芋

被翻炒了幾次，每次都半生不熟地出鍋，但這個系統現在真正需要一次徹底的變革，它已經混得里外不是“人”，挨外面的罵，也不招自己職工的待見。

洪明亮在某鐵路局機務段工作，元旦后，工資漲了，還拿到了1500元的年終獎，這讓他受寵若驚，往年都是固定的600元。洪明亮說：“你體驗下鐵路一線職工的生活就知道我們有多苦，壓力有多大。我現在平時每月拿3000多點的工資，扣了各種稅金，還達不到這個地市的中等收入，這還是一年12個加班，我一個不落下掙的。還得上從晚6點到早8點的夜班，掙的都是血汗錢?！?/p>

洪明亮并不關心全國鐵路工作會議上的改革口號，他只是覺得政企分開提了好幾年了，都沒動靜，他只想著下次加薪，而洪明亮的錢袋子和體制改革息息相關，鐵路系統政企不分，員工只能拿著非公不公非企不企的待遇。中國鐵路改革進度慢，過去多被歸咎于改革的決心不夠大，鐵路波及行業甚廣，存在大量既得利益者，讓鐵道部自我革命也困難重重。

而另外很大一部分原因是鐵路改革在世界上并沒有成熟的模式，楊洪年表示，鐵路具有提供公共服務產品和商品的功能，如何平衡公益性和商品性非常困難，我國已經有過類似的教訓，大包干時，各鐵路局為使自己利益最大化，都固守原有的線路，不愿投建新鐵路，因為其時間長，收益慢，結果有一年鐵路只新建130公里。

同時，鐵路具有全國大網絡性質，一輛客車穿越千里，我國國鐵各路局之間的分界是把幾乎所有的鐵路大干線都切成幾段，客車可能經過三四個鐵路局，如何合理調整改革利益分配也難以處理，而且目前鐵道部債務也很棘手，去年因為資金短缺，已有近1萬公里鐵路停建。

細想起來真是千頭萬緒，好似看到一顆毒瘤，卻無從下刀。其實，關于鐵路改革大的方向，業界已經討論得十分純熟，北京交通大學教授趙堅早在幾年前就呼吁政企分開，認為鐵道部應該下放調度指揮權，組建區域鐵路重組為幾大區域鐵路公司，國家先背負起鐵道部的債務等等。他對盛光祖這次講話并未給予太多期望，因為此次未提到下放調度指揮權，趙堅認為這是政企分開改革最關鍵的部分，“不下放，一切改革無從談起?！?/p>

楊洪年則認為改革就是如此，需要在變化中不斷推進和摸索，“動總比不動強，尤其是鐵路這樣的大行業需要足夠的耐心和智慧?！?/p>