水利工程管理體制改革成功度法后評(píng)估模型分析

陳琦瑩，馬 穎，申建奎

（海河水利委員會(huì)海河下游管理局，天津 300061）

2002年，為解決水利工程管理體制不夠順暢、水利工程管理單位（以下簡稱水管單位）機(jī)制和供水價(jià)格形成機(jī)制的系統(tǒng)不活躍、資金短缺、機(jī)構(gòu)臃腫、管理粗放等問題，水利部直屬水管單位開始進(jìn)行水利工程管理體制改革（以下簡稱水管體制改革）。截至2011年，在“十一五”期間支持新系統(tǒng)的運(yùn)作機(jī)制初步建立，工程管理得到明顯改善。但由于水管單位之間、地區(qū)之間存在不同類別的差異，國家出臺(tái)的改革方案只是用以解決水管單位體制的集中問題，很難“包治百病”。如何對(duì)水管單位改革進(jìn)行科學(xué)的評(píng)價(jià)，引起了許多專家和學(xué)者的關(guān)注。

考核評(píng)價(jià)體系，包括評(píng)價(jià)指標(biāo)體系和評(píng)價(jià)系統(tǒng)的方法。2008年6月，水利部頒布了《水利工程管理考核辦法》及其考核標(biāo)準(zhǔn)，建立了考核的評(píng)價(jià)指標(biāo)體系，表明中國的水利工程管理及其標(biāo)準(zhǔn)化邁出新的步伐。而這種靜態(tài)的指標(biāo)體系，只有與動(dòng)態(tài)的能夠運(yùn)用指標(biāo)體系對(duì)目標(biāo)采取一系列的方式方法評(píng)價(jià)的方法體系有機(jī)結(jié)合，才能全面考核評(píng)價(jià)一項(xiàng)工作是否符合科學(xué)發(fā)展觀和正確政績觀的實(shí)績[1]。筆者結(jié)合單位工程實(shí)際，針對(duì)水管體制改革的特點(diǎn)，在水利工程管理考核的基礎(chǔ)上，利用基于成功度的層次分析法，初步建成水管體制改革的后評(píng)價(jià)指標(biāo)體系，并賦權(quán)給各項(xiàng)指標(biāo)，建立了模糊綜合評(píng)估模型，以期為繼續(xù)深化水管體制改革提供參考[2]。

1 項(xiàng)目后評(píng)估常用方法

1.1 前后對(duì)比法

前后對(duì)比法是指將項(xiàng)目實(shí)施之前和實(shí)施之后的情況加以對(duì)比來確定項(xiàng)目效益的一種方法。其應(yīng)用的前提條件是項(xiàng)目前期必須有較為規(guī)范的評(píng)估報(bào)告、可行性研究報(bào)告或者項(xiàng)目建議書之類的前期預(yù)測數(shù)據(jù)。

1.2 邏輯框架法

它是一種綜合、系統(tǒng)地研究和分析問題的思維框架，其優(yōu)點(diǎn)是：通過提出問題、識(shí)別不足，以達(dá)到改善決策者對(duì)項(xiàng)目合理性的理解、預(yù)期的目的，進(jìn)而選擇實(shí)現(xiàn)這些目的必須采取的手段，以利決策者進(jìn)行初步的決定。它提出了一組相互鏈鎖的概念：將幾個(gè)必須同步考慮到的動(dòng)態(tài)因素結(jié)合起來，通過分析它們之間的關(guān)系，以評(píng)估活動(dòng)或工作。其缺點(diǎn)是：過于強(qiáng)調(diào)項(xiàng)目目標(biāo)和外部因素，開始時(shí)可能會(huì)導(dǎo)致管理的剛性。采用這種方法應(yīng)定期檢查關(guān)鍵指標(biāo)并進(jìn)行總結(jié)，來重新評(píng)估和調(diào)整框架。

1.3 有無對(duì)比法

它是指對(duì)比項(xiàng)目實(shí)際發(fā)生的情況與若項(xiàng)目不存在可能發(fā)生的情況，以衡量項(xiàng)目的作用。對(duì)比將區(qū)分項(xiàng)目及項(xiàng)目以外的因素的作用和影響作為重點(diǎn)。其應(yīng)用的前提條件是項(xiàng)目以外的影響因素作用較小或者可以忽略。

1.4 成功度評(píng)價(jià)法

成功度評(píng)價(jià)法是項(xiàng)目后評(píng)估經(jīng)常采用的一種綜合評(píng)價(jià)方法，也是筆者所采用的評(píng)價(jià)方法。該方法主要是邀請(qǐng)專家，依靠其經(jīng)驗(yàn)進(jìn)行評(píng)價(jià)，將后評(píng)價(jià)各項(xiàng)指標(biāo)的評(píng)價(jià)結(jié)果進(jìn)行綜合，最后對(duì)項(xiàng)目的成功程度作出定性的結(jié)論。采用該方法通常把項(xiàng)目后評(píng)價(jià)的成功度分為5個(gè)等級(jí)對(duì)項(xiàng)目進(jìn)行成功度分析。

2 基于成功度層次分析法的水利工程管理考核綜合評(píng)估模型設(shè)計(jì)

2.1 水管體制改革成功等級(jí)設(shè)計(jì)

水管體制改革后評(píng)價(jià)以項(xiàng)目的目標(biāo)和效益為核心，參考《水利工程管理考核辦法》及其標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行全面系統(tǒng)評(píng)價(jià)，確定項(xiàng)目總評(píng)等級(jí)，設(shè)定完全成功、成功、部分成功、一般和不成功共5個(gè)級(jí)別[3]。

（1）完全成功（95分及以上）：原項(xiàng)目各項(xiàng)都已完成或者是超過目標(biāo)，相對(duì)成本而言，項(xiàng)目取得的總體效益非常大。

（2）成功（94～80 分）：項(xiàng)目大部分目標(biāo)實(shí)現(xiàn)，相對(duì)成本而言，項(xiàng)目總體效益很大。

（3）部分成功（79～70 分）：項(xiàng)目已實(shí)現(xiàn)了部分原定的目標(biāo)，相對(duì)成本而言，取得了部分效益和影響。

表1 判斷矩陣的標(biāo)度及其含義

（4）一般 （69～60 分）：項(xiàng)目實(shí)現(xiàn)的目標(biāo)非常有限，相對(duì)成本而言，取得的效益和影響并不重要。

（5）不成功（60分以下）：項(xiàng)目目標(biāo)未實(shí)現(xiàn)，相對(duì)成本而言，沒有取得任何重大效益，項(xiàng)目不得不終止。

2.2 采用層次分析法確定基于成功度評(píng)價(jià)法的水管體制改革后評(píng)估各級(jí)指標(biāo)的權(quán)重

（1）層次分析法：該方法是一種層次化待分析問題的方法，它將問題分解成不同的組成因素（根據(jù)問題的性質(zhì)和要達(dá)到的總目標(biāo)），然后將因素按不同層次聚集組合 （按照因素間的相互關(guān)系及隸屬關(guān)系），從而構(gòu)造出一個(gè)多層分析結(jié)構(gòu)模型，最終歸結(jié)為最低層（方案、措施、指標(biāo)等）相對(duì)于最高層（總目標(biāo)）相對(duì)重要程度的權(quán)值或相對(duì)優(yōu)劣次序的問題。

表2 水管體制改革的后評(píng)估指標(biāo)體系及各指標(biāo)權(quán)重

（2）確定權(quán)重：利用層次分析法確定水管體制改革后評(píng)估各級(jí)指標(biāo)的權(quán)重，大致可以分為3個(gè)步驟：通過給定的評(píng)價(jià)指標(biāo)體系的層次結(jié)構(gòu)來構(gòu)造比較判斷矩陣、權(quán)重計(jì)算和一致性檢驗(yàn)。以水閘工程管理單位為例，判斷矩陣的標(biāo)度及其含義見表1，所有判斷矩陣都應(yīng)滿足 a＞0，aij=1/aji（i，j=1，2，3，…，n）。

（3）建立后評(píng)估指標(biāo)體系：針對(duì)后評(píng)估要求，根據(jù)水管體制改革的基本思路，參考《水利工程管理考核辦法》及其標(biāo)準(zhǔn)，形成水管體制改革的后評(píng)估指標(biāo)體系，見表2。指標(biāo)體系應(yīng)涵蓋改革的全過程，包括改革方案制定、改革實(shí)施及改革完成后所取得的即時(shí)成效，本指標(biāo)體系從以上3個(gè)方面進(jìn)行評(píng)估[4]。

（4）構(gòu)造比較判斷矩陣：根據(jù)熟悉這次改革的專家意見，構(gòu)造相應(yīng)的兩兩比較判斷矩陣。

（5）計(jì)算最后權(quán)重：其計(jì)算公式為：

式中：ωi為指標(biāo)i的權(quán)重；aij為指標(biāo)i和j相比重要度標(biāo)度；n 為指標(biāo)個(gè)數(shù)；i=1，2，…， n；j=1，2，…，n。

當(dāng)判斷矩陣的階數(shù)n＞2時(shí)，必須對(duì)矩陣進(jìn)行一致性檢驗(yàn)以消除在進(jìn)行兩兩比較時(shí)由于價(jià)值取向、定級(jí)技巧、重要性等級(jí)賦值而產(chǎn)生的非等比性。由于A矩陣不相容所造成的λmax和Ω的誤差，將通過計(jì)算由一致性指標(biāo)CI和CR來衡量。當(dāng)CR＜0.1時(shí)，認(rèn)為層次單排序的結(jié)果一致性令人滿意；否則，需要對(duì)判斷矩陣各元素的取值進(jìn)行調(diào)整，直到結(jié)果令人滿意為止。

3 評(píng)估案例分析

3.1 案例簡介

筆者選擇某水管單位進(jìn)行實(shí)例評(píng)估，以驗(yàn)證上述評(píng)估模型的合理性。該水管單位為水利部直屬水管體制改革試點(diǎn)單位，于2006年完成水管體制改革工作。現(xiàn)設(shè)有辦公室、工程管理科、財(cái)務(wù)科、水政科（與工程管理科合署辦公）4個(gè)科室。截至2010年，全處有在職職工30人，其中行政執(zhí)法人員10人、公益事業(yè)人員20人。該水管單位所屬3座水閘于2002年全部完成除險(xiǎn)加固并通過驗(yàn)收，并于2010年進(jìn)行了安全鑒定，結(jié)果均為一類閘。現(xiàn)由所建立的評(píng)估模型對(duì)該水管單位體制改革進(jìn)行后評(píng)估。

3.2 確定模型權(quán)重

Ω1=（改革方案，改革實(shí)施，改革成效）T

Ω2=（基礎(chǔ)數(shù)據(jù)的準(zhǔn)確性，改革理由的充分性，改革措施的合理性，改革方案的論證性）T

Ω3=（改革的組織機(jī)構(gòu)，改革的資金使用，監(jiān)督機(jī)制的約束能力）T

Ω4=（組織管理，安全管理，運(yùn)行管理，經(jīng)濟(jì)管理）T

Ω5=（管理體制和運(yùn)行機(jī)制，機(jī)構(gòu)設(shè)置和人員配備，……，水土資源利用）T

按照《水利工程管理考核辦法》及其標(biāo)準(zhǔn)，將根據(jù)標(biāo)準(zhǔn)分確定的重要標(biāo)度帶入公式Ω1，Ω2，…，Ω5后，計(jì)算得到水利工程管理考核后評(píng)價(jià)指標(biāo)權(quán)重見表 2，且 CR1，CR2，CR3，CR4，CR5均小于 0.1。

表3 后評(píng)價(jià)得分

3.3 案例成功度評(píng)價(jià)結(jié)論

利用年度水利工程管理考核工作之機(jī)，邀請(qǐng)相關(guān)專家根據(jù)該水管單位水管體制改革實(shí)施情況，對(duì)其后評(píng)價(jià)進(jìn)行打分。打分采用千分制，為方便計(jì)算，將打分結(jié)果轉(zhuǎn)化為百分制后乘以權(quán)重得到最終評(píng)價(jià)結(jié)果。打分結(jié)果和評(píng)價(jià)結(jié)果見表3，本項(xiàng)目最終綜合得分為98.593分，屬于完全成功等級(jí)，即各項(xiàng)目指標(biāo)都已全面或者超額完成，相對(duì)成本而言，項(xiàng)目取得巨大效益和影響。

[1]孫高振.淺析干部考核評(píng)價(jià)工作對(duì)可持續(xù)發(fā)展水利的促進(jìn)作用[J].中國水利，2004（11）：64-65.

[2]岳松濤，岳瑜素，張曉華.水利工程管理體制改革的后評(píng)估模型[J].人民黃河，2008（12）：97-98.

[3]張建軍，陳立文，劉占勝.基于成功度評(píng)價(jià)的帕森斯項(xiàng)目后評(píng)估研究[J].河北工業(yè)大學(xué)學(xué)報(bào)，2010（10）：92-96.

[4]李建新.對(duì)水利工程管理體制改革后的模型進(jìn)行評(píng)估[J].理論探討，2008（10）：97-98.