邊疆少數民族地區社會保障問題研究——基于內蒙古四個人口較少民族聚居地的調研*

黨的十七大報告提出，要在2020年前建成覆蓋城鄉全體居民的完善的社會保障體系。欠發達地區，特別是少數民族地區的社會保障事業的發展直接關系到國家全覆蓋目標的實現。內蒙古作為邊疆少數民族地區，經濟社會發展中除面臨一般的普遍性問題外，還面臨著紛繁復雜的民族問題，特別是在資源開發和環境保護中的利益分配問題。少數民族群體享受的社會保障水平直接影響內蒙古的社會穩定和國防安全。通過建立完善的社會保障體系化解社會風險、維護社會穩定是促進內蒙古經濟社會又好又快發展的根本制度保證。

一、內蒙古民族地區社會保障現狀

（一）人口構成與調研對象選擇

根據第六次人口普查數據，在內蒙古2472萬總人口中有少數民族572萬人，占總人口的21.67%。達斡爾族、鄂溫克族、鄂倫春族是國家確定的人口較少民族，其人口數分別為83007人、30863人、4594人。他們是少數民族中的少數民族，應對其給與更多的社會保障和民生政策扶持。本次調研以呼倫貝爾市的達斡爾自治旗、鄂溫克自治旗、鄂倫春自治旗為重點，還包括額爾古納市的一個俄羅斯民族鄉。農村牧區少數民族較城鎮少數民族更具民族特點，民族風俗文化保留更加完整，生產生活中遇到的問題更加突出。我們以農村牧區少數民族為調研重點，調研數據截止到2010年12月31日，調研的四個地區的基本人口數據資料如表1所示。

表1 調研四個地區少數民族人口構成（人）

(二)社會保障的實施現狀

民族地區的農村牧區社會保障建設起步較晚，目前主要包括新型農村牧區合作醫療制度、社會養老保險制度和農村牧區最低生活保障制度，分別于2003年、2009年和2006年開始試點或實施，目前正處于由傳統保障向現代社會保障轉型的過渡期，制度建設和實施正處于不斷完善之中。

1.參保和待遇享受情況

（1）新型農村牧區養老保險參保和待遇享受情況。莫力達瓦是自治區首批列入國家新農保試點的10個旗縣之一，鄂溫克與鄂倫春是自治區自行試點的旗縣，三個旗的新農保工作基本同步，均于2009年12月啟動。經過一年多的擴面，目前參保率和待遇享受率有了明顯的提高。至今額爾古納市仍沒有列入新農保試點，因此額爾古納地方財政自行籌資于2010年1月開始實施新農保政策。由于財力的限制和采取參保自愿的原則，該市的新農保的參保率和待遇享受率都比列入國家試點的旗縣低。可見內蒙古民族地區新農保并未實現應保盡保，少數民族仍存在養老的擔憂。四個地區的新農保參保情況和待遇享受情況如表2所示。

表2 新型農村牧區社會養老保險參保率和待遇享受率

表3 新型農村合作醫療參合和享受報銷待遇人數

表4 農村牧區最低生活保障待遇享受人數(人)

（2）新型農村牧區合作醫療參合和待遇享受情況。四個地區開展新農合的時間并不同步，最早的是鄂溫克自治旗，該旗于2004年開始試點。莫力達瓦自治旗、鄂倫春自治旗和額爾古納市都是在2007年才開展的新農合的試點工作。截止2010年底，四個地區的參合和享受新農合報銷待遇的人數如表3所示。參加新農合的農牧民獲得報銷待遇的情況在四個地區差異較大，鄂溫克的新農合制度受益面最廣，達到53.60%。

（3）農村牧區最低生活保障覆蓋面和待遇享受情況。四個地區中，額爾古納農業戶籍人口較少，并沒有建立農村牧區最低生活保障制度，而是將農村困難居民納入到了當地的城鎮最低生活保障制度中。其余三個自治旗都是按照自治區的統一要求和部署，于2006年開始建立農村牧區最低生活保障制度。各地享受低保的農牧民人數占農牧民總人數的比例如表4所示。鄂倫春和額爾古納市享受農村牧區低保的人數占農牧民總人數的比例較低，原因是這兩個地區農墾企業和森工企業較多，部分從事農業的人口被納入到了城鎮低保中。

2.資金籌集情況

（1）新型農村牧區養老保險的資金籌集。新農保基金由個人繳費、集體補助和政府補貼構成。參保者個人可以從100元至500元五個檔次中自由選擇繳費，多繳多得，但是絕大多數參保者選擇最低檔次繳費。四個地區的農牧民個人繳費情況如表5所示。

在集體補助方面，除了額爾古納市的一個村集體，大部分村集體沒有給參保農牧民提供繳費補貼。政府的補貼分為入口補貼和出口補貼兩部分，由中央、自治區、盟市和旗縣四級財政共同承擔。入口補貼即農牧民參保繳費時的補貼，根據參保人選擇的繳費檔次，分別給予30元至50元的補貼，對重度殘疾人和低保戶代繳100元/年的保險費，以上所需資金由自治區各級財政共同負擔。調研的三個試點旗縣的參保財政補助在自治區三級財政的分擔比例為5:1:4，試點旗縣均未自行提高繳費補貼額度。在出口補貼方面，達到60歲的農牧民每月55元的基礎養老金由中央財政全額負責，自治區為年滿70周歲和80周歲的農牧民額外提高10元和20元，提高部分所需資金由自治區各級財政共同承擔。鄂溫克自治旗將牧民的基礎養老金提高了60元，所需資金由旗財政自行承擔。額爾古納新農保未列入國家試點，入口出口補貼都由地方財政獨立承擔，該市基礎養老金達到155元/月。

表5 新農保參保個人繳費檔次選擇情況

（2）新型農村牧區合作醫療的資金籌集。新農合資金由中央財政補貼、地方財政補貼和參合者個人繳費三部分組成。中央財政拿大頭，自治區財政承擔地方財政補貼的主要責任，盟市、旗縣配套本地區的財政補貼資金。新農合的籌資標準由制度始施時的30元增加到現在的230元，其中中央財政承擔124元，自治區財政承擔38元，呼倫貝爾市財政承擔19元，旗縣財政承擔19元。但新農合的籌資標準也存在地區差異，鄂溫克自治旗和額爾古納市地方經濟相對較好，在規定的地方配套基礎上又分別提高了51元和11元。

（3）最低生活保障的資金籌集。農村牧區最低生活保障制度的資金籌集主要由自治區、盟市和旗縣三級財政負責，國家對西部地區給與轉移支付。四個地區實施低保所需的資金三級財政負擔方式為6:1:3，其中自治區負擔部分包含中央財政補貼資金。

3.保障標準和水平

（1）新型農村牧區養老保險的保障標準和水平。新農保實施時滿60歲的農牧民可直接享受每月55元的基礎養老金，其余參保者的養老金由基礎養老金和個人賬戶養老金構成。按照現行政策，以100元為標準繳費15年，每月可得養老金71.47元（基礎養老金55元+個人賬戶養老金16.47元）；以500元為標準繳費25年，每月可得養老金185.87元（基礎養老金55元+個人賬戶養老金130.87元）。四個地區中，鄂溫克將基礎養老金提高到每月115元，額爾古納將基礎養老金提高到每月155元，有效提高了當地農牧民的養老待遇水平。

（2）新型農村牧區合作醫療的保障標準和水平。新農合的保障范圍包括門診藥費報銷、住院醫藥費報銷和慢性病門診補償三項內容，部分地區開展了特殊重大疾病醫療救治補償試點，在一定程度上解決了農牧民看病難、看病貴的問題。莫力達瓦、鄂溫克、鄂倫春、額爾古納的新農合住院報銷比例分別為51%、56%、47%、43%。此外，《國家基本藥品目錄》中的藥品在原報銷比例基礎上增加10%，在旗縣中蒙醫院就醫和使用民族醫藥的報銷比例在原基礎上增加15%。鄂倫春自治旗對鄂倫春族獵民實施了“雙醫療”政策，即獵民的醫藥費用由城鎮居民基本醫療保險和新農合共同報銷，未能補償部分由醫療救助基金補貼，實現了獵民的免費醫療。

（3）農村牧區最低生活保障的保障標準和水平。農村牧區低保從起步時的每年360元逐步增加，并按照保障對象的實際情況實行分類施保。農村牧區的三無人員和重度殘疾人被納入到A類保障，家中有上大學子女的居民較多被納入B類保障，其他生活困難戶被納入C類保障。

鄂溫克和額爾古納市將農村牧區居民納入到城鎮最低生活保障，實行城鄉一體化的低保制度，當地農牧民的低保待遇因此獲得顯著提高。莫力達瓦和鄂倫春在自治區財政廳等廳局的幫扶下，提高了農牧區三少民族低保標準，待遇水平高出當地A類保障線。鄂倫春還對鄂倫春族獵民施行了扶持政策，將其同時納入城鎮低保和農村低保，享受雙低保待遇。

二、當前存在的主要問題

（一）現代社會保障模式建立較晚，制度體系不完善

針對農村牧區的社會保障項目基本都是奉行“低保準、廣覆蓋”的原則，待遇保障水平不能完全滿足農牧民的養老、醫療和基本生活需要。

首先，在當前的物價水平下，新農保保障水平仍然很低，每月基礎養老金只有55元。更值得注意的是，作為社會保險項目的新農保的待遇水平理應比作為社會救助項目的最低生活保障的待遇水平高，但實際中，新農保養老金遠低于農牧區最低生活保障標準。

其次，新農合規定在政策范圍內的報銷比例達到70%—80%，但在調研發現，農牧民實際享受的報銷比例不到50%，加之起付線和封頂線的限制，報銷比例就更低。在看病就醫過程中，大量非基本藥物目錄藥品、乙類藥品和目錄外藥品的使用加重了農牧民的負擔。盡管農牧民在基層醫院看病的報銷比例高于轉外就醫的報銷比例，由于基層醫療條件的制約，仍有大量農牧民需要轉外就醫，農牧民的看病經濟負擔并未有效減輕。此外，新農合報銷流程復雜，即時結算未能普遍實行。特別是轉外就醫，需要農牧民自己墊付全部醫藥費用，一些貧困戶因無力籌集資金而不能得到及時治療。

最后，農村牧區最低生活保障的受益面有限，待遇標準各地差異較大，低保戶的甄選程序存在不公正現象，未能實現應保盡保。在實施分類施保、按標施保的過程中，一些地區尚未建立低保對象有進有出，補助標準有升有降的動態管理機制。

（二）現有制度無法滿足少數民族的需求，社會保障的功能不能完全實現

民族地區和少數民族社會保障的法制和政策不健全，政府未能從民族地區和少數民族的實際需要來出臺優惠和扶持政策。

首先，新型農村牧區養老保險規定的養老金的領取年齡是60歲，而三少民族的平均壽命低于60歲。莫力達瓦社保局對2003年至2007年五個年度中鄂倫春族、鄂溫克族、達斡爾族三個少數民族死亡的人員進行了壽命統計，經計算得出男性的平均壽命為49.05歲，女性的平均壽命為54.33歲。這就意味著絕大多數生活在農牧區的三少民族，即便終身繳費，最終還是與養老金無緣。

其次，新型農村牧區合作醫療制度補償方式單一，沒有將疾病預防、疾病治療和疾病康復統籌考慮，不適合于少數民族的醫療需要。例如俄羅斯族有食用高脂肪、高熱量食品的飲食習慣，糖尿病和心腦血管等慢性疾病的發病率比較高；達斡爾族、鄂溫克族、鄂倫春族的多發病是結核病、布病和風濕病。由于缺乏健康教育、疾病預防等控制或者緩解措施，這些本可以避免或減輕的高發病最終發展為了大病、重病，增加了患者的經濟負擔和疾病痛苦。民族地區基層醫療衛生條件較差，受過專業培訓的鄉村醫生數量較少，掌握少數民族語言的醫生數目更少，造成醫療衛生資源供給嚴重不足。納入自治區基本藥品增補目錄的民族醫藥僅有122種蒙成藥，遠低于新農合藥品目錄中的民族醫藥數目。一些在臨床確有療效的自摘藥材也不在報銷藥品目錄內，少數民族看病就醫的成本不能得到有效降低。加之看病就醫的新農合補償比例較低，患者個人和家庭經濟壓力較大，少數民族看病難、看病貴的問題沒有得到根本解決，因病致貧、因病返貧的情況時有發生。

最后，最低生活保障線的測算沒有考慮少數民族的飲食結構、民族習慣和生活方式。少數民族大多生活在邊疆高寒地帶，歷來就有喝酒、喝奶、吃肉的生活習慣。加之地理位置偏遠、流通環節多導致物價水平較高。此外，低保對象的甄選機制不適合散居的少數民族。因為農村低保主要是靠村民代表民主評議產生，而在民族地區的非民族村屯，經常會出現貧困的少數民族家庭沒有納入保障范圍，出現應保未保的現象。

（三）民族地區的地方財政狀況制約社會保障的發展

四個地區的地方財政收入情況如表6所示。這四個地區的地方財政總收入較高，但是作為地方可支配財力的地方一般預算收入卻較低，中央增值稅返回比例較低，沒有達到40%的基本要求。此外，鄂倫春境內駐有內蒙古大興安嶺森工集團所屬6個縣處級林業局、大興安嶺農管局及所屬6個國營農場，從地域面積上看，林業局管狹的土地面積占92.8%，農場占總土地面積的5.0%，地方政府管轄的面積僅占鄂倫春總面積的2.2%，莫力達瓦境內有4個國營農場，鄂溫克境內有1個礦區（大雁礦區），額爾古納駐有6個國營農牧場，1個大型森工企業，四個民族地區呈現出明顯的“大企業、小政府”治理格局，地方政府的自治權利受到削弱，僅有的地方財政還要承擔駐地企業職工社會化管理的經濟負擔。四個民族地區社會保障支出占地方財政總支出的比重都大于15%，目前實施的各項社會保障項目都需要由地方配套資金，且由旗縣一級配套的比例較大，旗縣財力應付這些社會保障的配套已經是捉襟見肘，沒有更多的資金提高少數民族農牧民各項社會保障的待遇水平。

（四）民族地區農牧民的收入狀況制約個人繳費水平

新農保和新農合需要參保者自己繳費，特別是新農保的繳費標準具有自主選擇性，民族地區農牧民因經濟收入低且不穩定等因素，多數人選擇的是最低的繳費檔次，影響了未來的養老金待遇水平。例如，鄂倫春農牧民的人均純收入為4829元，遠低于自治區5529.6元的平均水平。鄂溫克的牧民普遍保留著游牧的生活方式，畜牧業生產十分落后，基本處于靠天養畜狀態，牧民的經濟收入和生活水平波動較大，個人的參保繳費能力受到制約。

三、對策與建議

目前，少數民族在升學、就業、公務員考試、晉升方面都有相應的照顧政策，但是在社會保障領域至今沒有出臺過針對少數民族的優惠照顧政策。建議針對民族地區和少數民族的社會保障問題進行專門研究，及時出臺相關的政策，更好的保障少數民族的社會保障權益。

（一）調整現行新農保的制度設計

1.考慮民族地區經濟發展狀況和少數民族的經濟收入情況，建議政府在個人繳費和原參保繳費補助政策的基礎上，額外給予一定的繳費補貼。個人是否繳費，不做強制性的要求，且不作為其領取養老金的必要條件。

2.提高基礎養老金部分的待遇標準。鑒于自治區已決定將新農保基礎養老金由原來的55元/月增加到60元/月，那么基礎養老金應在統一政策的基礎上再增加100元，達到160元/月，使少數民族的基礎養老金能夠達到農牧民純收入的20%以上，達到城鎮職工基礎養老金的保障水平，并建立相應的動態調整機制。政府通過普惠型的養老保險制度，全面承擔起對少數民族群體養老責任。

3.優化新農保制度參數，保障少數民族養老利益。考慮三少民族人口預期壽命短的現實情況，將三少民族的養老金的領取年齡由60歲提前至50歲，同時調整個人賬戶養老金的計發月數到120。現行制度規定的139是按照11.6年的平均余命計算的，但三少民族即使50歲開始領取，平均余命也不會超過10年。

表6 調研地區財政收支情況

（二）調整現行新農合的制度設計

1.在繳費環節，由民政部門管理的醫療救助資金負擔起生活困難群體的參合費用。

2.合理設計少數民族群體的新農合報銷起付線、封頂線和報銷比例；取消門診和慢性病報銷的起付線，并提高報銷比例；降低住院報銷起付線，并提高報銷比例，特別是轉外就醫的報銷比例，并完善新農合的即時結算機制。

3.由地方財政出資，建立特殊重大疾病醫療救治補償專項基金，解決患重大疾病農牧民的醫療費用補償問題，避免其因病致貧和因病返貧。

4.提高蒙藥等少數民族醫藥在基本藥品目錄、診療目錄和醫療服務設施目錄中的比重，并提高目錄內基本藥物的報銷比例。特別是價格低廉且臨床效果明顯的蒙醫醫療機構制劑和蒙藥飲片應納入新農合的報銷范圍，更好的滿足少數民族的需要。

5.新農合管理機構要定期對醫療機構和醫生進行監督檢查，重點是新農保目錄外藥品、國家基本藥物和自治區增補藥物的使用情況。政府建立的基層醫療衛生機構必須全部配備和使用基本藥物，其他各類醫療機構也都必須按規定優先使用基本藥物，并實現零差率銷售。管理機構要嚴格限制醫院使用目錄外藥品，三級醫院的使用比例月平均不得超過藥品總費用的10%，二級醫院的使用比例月平均不得超過藥品總費用的5%。

6.加快基層衛生服務機構建設，購置必要的醫療設備和儀器，加強民族地區醫療人才隊伍建設，大力培養精通少數民族語言的全科醫生，切實提高基層醫療衛生的供給能力。

7.做好疾病預防和初級衛生保健工作，特別是針對地區常見病、多發病，采取必要的預防措施；提供定期免費體檢，建立少數民族個人健康檔案，隨時監控少數民族的健康狀況，引導其合理就醫，早發現早治療；發展社區醫療，建立雙向轉診制度，疾病預防與康復由社區醫療機構負責。

（三）調整現行最低生活保障的制度設計

1.考慮少數民族的飲食結構、民族習慣和生活方式，合理測算最低生活保障線，適當提高低保待遇，因地制宜的實施分類施保。2011年，國家將扶貧標準由目前的1274元提高至2300元。因此，少數民族的最低生活保障標準的設定應高于貧困線10%-20%。

2.完善低保對象甄選程序，確保符合低保標準的少數民族群體均納入制度范圍，對少數民族貧困家庭予以優先保障和重點保障。

3.妥善解決低保邊緣戶的救助問題。將收入超出低保標準但因家庭成員患大病或因天災人禍等造成實際生活較為困難的少數民族家庭，納入到農村牧區臨時生活救助制度中，予以重點救助。

4.依據民族區域自治法和國家的有關民族政策，加快制定并全面落實支持民族地區社會保障發展的法規和政策，使上述針對少數民族社會保障的差異化的制度安排以法律或政策的形式得到確定并長期執行。

5.加大財政對民族地區社會保障的投入力度，合理分擔各級財政補助資金。考慮到民族地區旗縣級財政的實際困難，根據《國務院關于進一步促進內蒙古經濟社會又好又快發展的若干意見》精神，針對民族地區和少數民族社會保障的財政補貼資金，應取消旗縣財政的配套要求，由自治區和盟市財政承擔主要責任。盟市財政困難的，由自治區財政承擔主要責任。必要時，可以通過國家民委，爭取中央財政對民族地區社會保障的財政支持。各級財政應將民族地區社會保障的補貼資金列入年度預算，并根據實際情況予以專項補貼。

6.妥善處理民族地區社會保障項目之間的銜接問題，避免漏保和重復保障。首先，處理新農保與城鎮（職工、居民）養老保險、農村低保、農村五保供養、農村社會優撫、計劃生育家庭獎勵扶助等政策的銜接問題。明確低保金發放是否應核減新農保養老金待遇，實行補差發放。其次，處理新農合與城鎮（職工、居民）醫療保險、特殊重大疾病醫療救治補償制度和農村牧區醫療救助制度的銜接問題，通過制度整合提高少數民族的醫療保障水平。鄂倫春族獵民享受雙醫療的做法是值得反思的，這是在當前制度約束下提高獵民醫療待遇的權益之策，但這種做法與國家的醫保政策相違背，應在單一制度下通過提高報銷比例方式，提高獵民的醫療待遇。最后，統籌城鄉最低生活保障是未來的發展方向，通過最低生活保障的城鄉統籌乃至城鄉統一，可以有效提高農牧區少數民族的最低生活保障待遇水平。取消鄂倫春獵民享受雙低保的政策，通過提高單一制度的低保標準來提高獵民的待遇。此外，將低保與扶貧政策統籌考慮，民族地區應爭取國家“興邊富民行動”和扶持人口較少民族發展資金的支持，提升自身造血能力，擺脫貧困。

1.內蒙古統計年鑒編委會：《內蒙古統計年鑒2011》，中國統計出版社出版社，2011年版。

2.安華：《新型農村社會養老保險待遇保障水平研究研究——以內蒙古自治區為例》，載《安徽農業科學》，2011年第27期。

3.丁龍召、李晶：《民族理論與民族政策》，內蒙古大學出版社，2008年版。

4.范小建：《政策解讀：我國國家扶貧標準上調至2300元[EB/OL].》中國政府網。

5.國務院關于進一步促進內蒙古經濟社會又好又快發展的若干意見，中國政府網。