《食品安全法》中有關(guān)沒收工具、設(shè)備問題初探

■文/周 毅 黃思思

《食品安全法》實施以來，各級監(jiān)管部門對食品領(lǐng)域違法行為的查處力度不斷加大，與早期的《食品衛(wèi)生法》相比，《食品安全法》在法律責任中加入了沒收“用于違法生產(chǎn)經(jīng)營的工具、設(shè)備、原料等物品”的條款（第八十四條至八十六條及《實施條例》第五十五條），更是對打擊食品領(lǐng)域的違法行為起到了震懾作用。

《食品安全法》附則中對用于食品生產(chǎn)經(jīng)營的工具、設(shè)備的定義是：“在食品或者食品添加劑生產(chǎn)、流通、使用過程中直接接觸食品或者食品添加劑的機械、管道、傳送帶、容器、用具、餐具等”，但是對于沒收工具、設(shè)備的具體范圍、方式未作明確規(guī)定。工具、設(shè)備不同于其他，屬于固定資產(chǎn)，行政執(zhí)法中牽扯到的工具、設(shè)備往往頭緒繁雜，操作起來困難重重，爭議頗多，由此在案件辦理中也逐步形成了三種觀點：

第一種觀點認為：對用于違法生產(chǎn)經(jīng)營的工具、設(shè)備應(yīng)全部沒收。理由是對于《食品安全法》第八十四條至八十六條及《實施條例》第五十五條所處罰的情節(jié)都是比較嚴重的，包括未經(jīng)許可從事食品生產(chǎn)經(jīng)營活動、用非食品原料生產(chǎn)食品、生產(chǎn)經(jīng)營危害人體健康的物質(zhì)含量超過食品安全標準限量的食品等等。目前，各級政府都把食品安全放到了一個新的高度，人民群眾對食品安全的關(guān)注度也日益增強，在這樣一個大環(huán)境下應(yīng)對食品領(lǐng)域的有關(guān)違法行為采取嚴厲的懲戒措施，《食品安全法》中加入沒收工具、設(shè)備的內(nèi)容不僅是一種形式，更是為了從源頭上斬斷嚴重的違法行為。

第二種觀點認為：“沒收用于違法生產(chǎn)經(jīng)營的工具、設(shè)備”是可選項，不一定要施行，類似于《刑法》中“可以并處、單處罰金或者沒收財產(chǎn)”。在行政處罰中處以罰款等方式同樣能起到懲戒、教育的作用，而且相對于沒收工具、設(shè)備，處罰款等方式操作起來更簡便，當事人也易于接受，因此，這種觀點也得到許多人的支持。

第三種觀點認為：應(yīng)當沒收與違法情節(jié)緊密相關(guān)的工具、設(shè)備。理由是企業(yè)生產(chǎn)不合格食品往往是由于某些相關(guān)設(shè)備引起的，這些設(shè)備與違法情節(jié)之間存在必然的“因果關(guān)系”。沒收此類工具、設(shè)備，在起到懲戒作用的同時，可以促使當事人加強對問題環(huán)節(jié)的整改力度。

筆者認為，根據(jù)全國人大常委會法制工作委員會編寫的《中華人民共和國食品安全法釋義》第八十四條：“沒收違法所得、沒收非法財物和罰款在學理上稱作財產(chǎn)罰。所謂‘財產(chǎn)罰’是指使被處罰的當事人的財產(chǎn)權(quán)利和利益受到損害的行政處罰，主要是對當事人的財產(chǎn)權(quán)予以剝奪，并不影響違法者的人身自由和其進行其他活動的權(quán)利。財產(chǎn)罰主要適用于以下三種情況：（1）有經(jīng)濟收入的公民或有固定資產(chǎn)的法人或者組織所實施的違法行為；（2）在從事以營利為目的的經(jīng)營活動中所實施的違法行為；（3）行為人實施違法行為所造成的危害后果，可以通過剝奪其財產(chǎn)予以補償，對這種違法行為可適用財產(chǎn)罰?！薄妒称钒踩ā分袑]收環(huán)節(jié)的用語為：“沒收違法所得、違法生產(chǎn)經(jīng)營的食品和用于違法生產(chǎn)經(jīng)營的工具、設(shè)備、原料等物品”，并不含有“可處”、“可并處”的字眼，考慮到法律的嚴肅性，在行政執(zhí)法中如滿足財產(chǎn)罰的情形，除有特殊的情節(jié)，應(yīng)嚴格執(zhí)行。

關(guān)于執(zhí)行的范圍及方式，由于食品領(lǐng)域違法案件的復(fù)雜性，不能一概而論。我們不妨先跳出此問題，探討一下行政執(zhí)法（行政處罰）的目的。行政執(zhí)法是通過限制或制裁違法行為人的精神、人身自由和財產(chǎn)權(quán)益，達到懲罰、糾正違法行為，教育公民、法人和其他組織自覺守法的目的，起到維護公民、法人和其他組織合法權(quán)益，維護國家、社會利益，保障行政管理工作順利有效的作用。具體到食品領(lǐng)域中，行政執(zhí)法的目的基本可以分為兩大類：一是遏制違法行為的繼續(xù)，即“不讓當事人繼續(xù)從事食品生產(chǎn)”；二是通過處罰起到教育警示作用，即“促使當事人做得更好”。

根據(jù)上述兩類目的，我們回到法條中一一對照。《食品安全法》第八十四條、第八十五條中的“情節(jié)嚴重的，吊銷許可證”和第八十六條中的“直至吊銷許可證”均屬比較嚴重的情形，執(zhí)法目的是“不讓當事人繼續(xù)從事食品生產(chǎn)”，故相關(guān)的工具、設(shè)備應(yīng)予以全部沒收，但要注意必須為“在食品或者食品添加劑生產(chǎn)、流通、使用過程中直接接觸食品或者食品添加劑的機械、管道、傳送帶、容器、用具、餐具等”，重點在“直接接觸”上。

對于其他違法行為需要沒收工具、設(shè)備的，執(zhí)法目的是“促使當事人做得更好”。筆者認為，應(yīng)當遵循“損失最小化”原則，沒收與違法情節(jié)相關(guān)的工具、設(shè)備，如果全部沒收，反而不利于當事人迅速有效地對生產(chǎn)上的問題進行整改，當然同樣必須滿足“直接接觸”的要求。如用非食品原料生產(chǎn)食品或者在食品中添加食品添加劑以外的化學物質(zhì)和其他可能危害人體健康的物質(zhì)應(yīng)當沒收添加相關(guān)原料、物質(zhì)的工具、設(shè)備；生產(chǎn)經(jīng)營致病性微生物、農(nóng)藥殘留、獸藥殘留、重金屬、污染物質(zhì)以及其他危害人體健康的物質(zhì)含量超過食品安全標準限量的食品，應(yīng)當沒收添加相關(guān)有害物質(zhì)或在工藝中去除有害物質(zhì)的工具、設(shè)備……

最后一種不予沒收的情形，只能適用于相關(guān)的工具、設(shè)備已滅失，或者有充分證據(jù)表明違法行為與工具、設(shè)備無關(guān)，完全是由人為因素造成的情形。對于后者在操作中較難實現(xiàn)，必須慎用，如當事人稱造成食品致病性微生物超標的原因是人員帶入，則應(yīng)對帶入人員進行調(diào)查，對相關(guān)工具、設(shè)備進行技術(shù)鑒定，并對其他產(chǎn)品進行檢驗，判斷是偶然現(xiàn)象還是批量現(xiàn)象。針對同一違法行為，是否沒收工具、設(shè)備會對懲戒力度產(chǎn)生影響，如不沒收，在其他處罰方式的裁量上應(yīng)予以考慮。

食品領(lǐng)域執(zhí)法帶有較高的專業(yè)性，在執(zhí)行沒收工具、設(shè)備的時候往往難以區(qū)分哪些該沒收，哪些不該沒收，此時應(yīng)充分發(fā)揮食品安全“三位一體”的作用，由執(zhí)法部門會同監(jiān)管部門、技術(shù)部門予以現(xiàn)場甄別，甚至召開討論會，并通報案審部門研究決定，確保沒收工作準確、到位。