淺論建立公益林生態效益市場化補償機制的可行性

□撰文/陳 翔

在各級黨委、政府的高度重視和大力推動下，浙江省公益林建設成效顯著，發揮了巨大的生態效益，改變了過去單純依靠木材經濟作為山區經濟主體的局面，林區面貌大為改觀，帶動了農民增收致富，為全省經濟社會可持續發展提供了有力的生態環境保障。盡管如此，浙江省公益林生態效益補償機制不健全、補償標準偏低、補償資金主體和補償方式單一的問題依然存在，公益林發揮的生態效益與農民群眾的期望相比仍有較大差距。

公益林生態效益補償問題

浙江省于2001年全面實施公益林建設，至今已取得了顯著成效。截至2011年底，全省省級以上公益林面積達3910.48萬畝，占林地總面積的39.81%。這些公益林在涵養水源、保持水土、保護生物多樣性等方面發揮了巨大功效。

2004年，浙江省建立了針對公益林的森林生態效益補償制度，并隨著經濟的發展逐年提高補償標準，已由2004年的每畝8元提高到2011年的每畝19元。從全國范圍來看，浙江省的補償標準位居前列。然而，很多地方反映農民損失性補償標準定得過低，一些地方出現了要求提高補償標準的呼聲。

筆者認為，公益林的補償標準與其發揮的生態效益相比確實存在較大的差距，與林地租賃、流轉等其他經營方式可能帶來的機會成本、潛在價值相比也存在差距。更重要的是，公益林補償資金主體、籌資渠道、補償方式單一，僅以政府財政投入為主，多元化的投資渠道尚未形成。

公益林生態補償機制的不完善，已經成為阻礙生態公益林可持續發展的原因之一，必須研究建立一種生態公益林建設和發展的長效機制。公益林建設要長期發展，需要建立一種以政府財政投入為主導、市場化運營為重要補充的補償機制。除了財政投入要有所增長外，在不影響公益林生態功能的前提下，有關部門要合理利用森林資源，提高資源配置效率，使其逐步成為農民生態效益補償的重要資金來源，從而帶動農民增收致富。

建立公益林生態效益市場化補償機制的可行性

隨著社會、經濟的發展以及公益林建設的推進，采取市場化補償方式來完善公益林的生態效益補償機制，已經具備了較強的可行性。公益林以公益性和社會性為主要特征，通過市場化方式經營所獲得的收入，并非經營性收入，而應視為補償性收入，是生態效益補償的重要組成部分。具體地說，當前生態公益林市場化補償機制的可行性主要體現在以下幾個方面。

法律、法規并無禁止性規定。除公益林只準進行撫育、更新性質的采伐，自然保護區核心區和緩沖區的林木禁止采伐等規定外，《中華人民共和國森林法》、《浙江省森林管理條例》等法律、法規均未禁止公益林進行適度經營利用。2009年6月起施行的《浙江省公益林管理辦法》第四條、第二十三條也分別規定了公益林建設、保護、利用和管理應遵循科學劃定、嚴格保護、適當利用、合理補償的原則。由此可見，現行的法律、法規并無禁止公益林經營的規定，且省政府規章還為公益林適度經營利用提供了一定的法律依據。

國外的實踐已具有成功的經驗。生態公益林的建設和管護是政府和社會共同的職責，涉及到環境治理、生態保護、水源涵養、氣候調節等很多方面。因此，應由政府和市場共同發揮作用，采取更加多元化的方式對公益林產權主體進行補償。美國、瑞士等一些發達國家已經開始采取碳匯交易、生態旅游、信托基金、捐贈基金、生物多樣性保護等市場化生態補償的做法，我們也可以對此加以借鑒。

一些地方已進行了成功的探索。浙江省公益林建設經過10年的發展，很多地方的森林資源已十分豐富，景觀極其優美，各項環境指標得到了極大的改善。很多村級集體經濟組織將公益林補償收入用于公共基礎設施建設，原來比較偏僻的地方逐漸成為了交通便利的生態寶地，吸引了很多投資者進行投資。因此，浙江省一些地方已經開始嘗試在不破壞生態環境的前提下，將生態公益林進行林地流轉或開發利用，效果不錯。比如安吉龍王山自然保護區，2011年門票收入為100萬元左右，其中一部分就被用于公益林的補償及管護。這種做法有利于自然保護區的發展和公益林管護的良性循環。

對策及措施

具體經營方式。在具體操作過程中，各地可以根據自身實際，結合林改工作，創新機制，因地制宜謀發展，放活公益林的經營權，不斷盤活公益林林地、林木、林下種植養殖、森林景觀等資源。除森林公園、自然保護區等經營形式外，有關部門還可以探索對公益林林地、林木資源和林業生態環境進行適當的出租、流轉，從而大力發展森林文化旅游、生態觀光旅游和“林家樂”。有關部門也可以嘗試林業園區開發等新模式，發揮生態公益林的森林資源效益，不斷增加林農資源性收入，擴大生態效益補償渠道，逐步實現資金來源多元化，進而完善公益林生態效益補償機制。

限制條件。試行生態公益林的市場補償機制，不等于無條件放開，必須設立一定的限制條件，設置嚴格的市場化經營監督機制，正確處理好公益林管護和市場化補償之間的關系，使其有法可依。一是堅持生態優先。在不改變公益林性質、不破壞生態環境、不放松對公益林的管護的前提下，鼓勵適度經營，確保生態公益林的可持續發展。二是在鞏固和加強現有管護體系的基礎上，堅持便利原則?？梢杂杀O管責任主體與經營單位協商，由經營單位承擔部分管護責任，如森林防火、病蟲害的發現及報告等，確保公益林管護責任不脫節。三是在法律、法規、政策允許的情況下，可以允許經營單位建設部分配套基礎設施，提高公益林的經營效果，但不能影響公益林的培育和管護。

需要破除的障礙及具體措施。首先要做好基礎工作。產權是公益林市場化經營的前提，是調動利益主體積極性的基礎。10年來，浙江省生態公益林總體發展情況良好，管理體制順暢，百姓較為擁護，但個別地方仍然存在山林糾紛等錯綜復雜的矛盾。在補助標準單一、農民經濟利益差距不大的情況下，林農相互之間的矛盾可以暫時被壓住，但隨著公益林經營效益的提高，因林農經濟利益差距拉大而引起的山林糾紛會越來越多。政府及林業主管部門必須做好公益林的確權工作，在確保各方主體利益的同時，還要建立具有可操作性的公益林生態效益核算評估體系，確立科學合理的評估標準和統計方法。其次要完善法律、法規?！吨腥A人民共和國森林法》、《浙江省公益林管理辦法》等法律、法規均只對公益林的利用問題進行了原則性規定，而對公益林流轉、生態效益交換、經營權的保障和救濟等問題未作規定。當前，有關部門可以大膽探索適合浙江省公益林發展的市場經營方式，建立公益林流轉機制，制定完善的公益林生態效益交換章程，明確公益林經營權保障制度和救濟制度，建立一整套完善的法律制度，以地方性法規的形式固定下來，不斷規范公益林生態效益市場化補償行為。相關部門應積極鼓勵公益林產權主體以林地承包權流轉、租賃等方式與符合條件的經營主體進行合作，或以股份合作的形式入股參與森林公園、自然保護區、“林家樂”等項目的開發，從而提高公益林補償資金的數額，讓更多的林農直接或間接受益。再次是政府要給予相應的配套政策。建立產權交易中心是公益林流轉的市場化條件，各地要依托農村產權交易中心或林權交易中心等平臺，將公益林出租、流轉、入股等信息予以登記或發布，通過價值規律、競爭機制以及森林資源評估體制，合理配置森林資源，確保交易的公開、公平、公正。政府要出臺指導性的辦法或意見，對產權交易中心的管理制度進行規范，同時規定由當地林業主管部門對公益林市場化經營行為進行審批并承擔主要的監管責任，監督經營單位履行涉及公益林的相關職責。除此之外，政府還要出臺相關措施，在權證辦理、銀行抵押、林業設施用地等方面出臺配套政策，允許經營單位在符合條件的情況下興建配套基礎設施，簡化行政審批程序，給予公益林產權主體適當的補貼，給予經營主體適度的稅收優惠，優化發展環境，積極引導工商資本、社會資本投資公益林建設。