政府對(duì)養(yǎng)老金支付的責(zé)任研究*

楚廷勇，劉儒婷

(1.東北財(cái)經(jīng)大學(xué)國際漢語文化學(xué)院，遼寧 大連 116025;2.東北財(cái)經(jīng)大學(xué)研究生院，遼寧 大連 116025)

政府對(duì)養(yǎng)老金的支付有著不可推卸和毋庸置疑的責(zé)任，這既包括國家財(cái)政供款責(zé)任，又包括制度安排等方面的責(zé)任。養(yǎng)老保險(xiǎn)作為一種公共產(chǎn)品，國家應(yīng)該供款維持養(yǎng)老金的支付，同時(shí)也應(yīng)該通過有效和可持續(xù)的制度政策保證養(yǎng)老金的收支平衡。根據(jù)世界銀行《老齡危機(jī)研究報(bào)告》對(duì)各個(gè)國家養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的分類，公共養(yǎng)老計(jì)劃200個(gè)，私營養(yǎng)老計(jì)劃9個(gè);支付國家年金的計(jì)劃有181個(gè)，其中有19個(gè)計(jì)劃通過個(gè)人儲(chǔ)蓄籌集養(yǎng)老金。英國和瑞典等歐洲國家的政府承擔(dān)國民全部的養(yǎng)老保險(xiǎn)責(zé)任，而智利和新加坡等國家的政府更多地承擔(dān)制度責(zé)任。隨著老齡化社會(huì)的到來，傳統(tǒng)福利國家深感財(cái)政壓力，紛紛進(jìn)行養(yǎng)老保險(xiǎn)改革，減少政府對(duì)養(yǎng)老金的支出。

一、政府對(duì)養(yǎng)老金支付的財(cái)政責(zé)任

1.財(cái)政支付

財(cái)政支付分為事前支付和事后撥款。事前支付是根據(jù)社會(huì)保障的預(yù)算撥款，包括中央和地方財(cái)政撥款，具體的供款方式和責(zé)任分工，取決于國家體制和憲法的規(guī)定。比如美國和日本等國家對(duì)社會(huì)保障支出都是采用預(yù)算撥款的事前支付方式。事后撥款是根據(jù)有關(guān)法律和社會(huì)協(xié)議的規(guī)定，當(dāng)社會(huì)保障計(jì)劃的待遇支付出現(xiàn)赤字的時(shí)候，由國家財(cái)政給予補(bǔ)貼。目前，中國政府對(duì)養(yǎng)老保險(xiǎn)就是采用這種補(bǔ)助形式。

由于雄厚的財(cái)政實(shí)力，發(fā)達(dá)國家對(duì)社會(huì)保障的財(cái)政支付占整個(gè)財(cái)政支出的20%—30%，其中又有一半左右用于養(yǎng)老金的支付。這些國家的財(cái)政收入一般占GDP的35%—50%。2005年，德國、法國和瑞典在養(yǎng)老上的財(cái)政支出分別占國民收入的15.15%、15.15%和13.47%，如表1所示。

中國對(duì)養(yǎng)老金基金的財(cái)政補(bǔ)助屬于事后撥款，即暗補(bǔ)。當(dāng)養(yǎng)老金收不抵支時(shí)，中央政府承擔(dān)最后的兜底責(zé)任，表2顯示了中國政府對(duì)基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金的補(bǔ)貼情況。另外，為了應(yīng)對(duì)人口老齡化社會(huì)的到來，中國政府設(shè)立了全國社會(huì)保障基金并每年對(duì)其進(jìn)行財(cái)政撥款。相關(guān)統(tǒng)計(jì)顯示，2009年和2010年，中國財(cái)政對(duì)養(yǎng)老保險(xiǎn)的補(bǔ)貼占國民收入的0.73%和0.65%左右。

表1 2005年各國社會(huì)保障支出占國民收入的比率 單位:%

表2 中國財(cái)政對(duì)養(yǎng)老保險(xiǎn)基金的補(bǔ)貼單位:億元

隨著全球社會(huì)老齡化進(jìn)程的加速，在醫(yī)療、福利和養(yǎng)老金等社會(huì)保障方面都表現(xiàn)出極大的壓力，少子老齡化增加了社會(huì)保障成本，給企業(yè)和政府增加了福利負(fù)擔(dān)。日益嚴(yán)峻的老齡化造成養(yǎng)老金支付的劇增，迫使各國政府調(diào)整對(duì)養(yǎng)老保險(xiǎn)的投入。在日本，社會(huì)保障經(jīng)費(fèi)占國民收入的比率逐年增加，1970年為 5.60%，1980年為12.20%，1990為13.60%，2000年已經(jīng)劇增到21.20%，2006年為23.90%，保守地預(yù)計(jì)2025年會(huì)達(dá)到26.10%。

雖然目前日本養(yǎng)老保險(xiǎn)還能維持收支基本平衡，但是這種平衡需要政府巨大的財(cái)政支撐，并且日本政府在社會(huì)保障方面的負(fù)擔(dān)呈現(xiàn)越來越重的趨勢(shì)。20世紀(jì)90年代政府負(fù)擔(dān)占整個(gè)社會(huì)保障支出的24%左右，2000年達(dá)到27%以上，2004年更是超過了30%。日本政府在社會(huì)保障制度中發(fā)揮了關(guān)鍵作用，如果沒有政府的補(bǔ)貼，日本社會(huì)保障支出將有1/3的虧空。

2.國家讓利

國家讓利是依法授權(quán)企業(yè)、員工、自雇人和居民在繳納所有稅之前繳納保險(xiǎn)費(fèi)或進(jìn)行養(yǎng)老儲(chǔ)蓄，并對(duì)社會(huì)保障基金的投資收益和社會(huì)保障待遇受益人實(shí)行免稅政策或延期納稅政策。對(duì)于龐大的養(yǎng)老保險(xiǎn)及其他社會(huì)保障計(jì)劃，政府的財(cái)政能力是有限的，需要開展間接的供款方式。為了鼓勵(lì)企業(yè)和個(gè)人籌集養(yǎng)老保險(xiǎn)資金，政府通常會(huì)使用稅收優(yōu)惠政策鼓勵(lì)企業(yè)和個(gè)人為養(yǎng)老保險(xiǎn)籌資。稅收優(yōu)惠政策包括全程免稅，在繳費(fèi)、投資收益和待遇領(lǐng)取三個(gè)階段均對(duì)參保人和受益人免除納稅義務(wù);減稅是指在繳費(fèi)階段減少稅基或降低稅率;延期納稅是指受益人在領(lǐng)取待遇時(shí)需要納稅。在英國，有55%以上的養(yǎng)老保險(xiǎn)籌資是基于稅收優(yōu)惠政策。中國對(duì)養(yǎng)老保險(xiǎn)和醫(yī)療保險(xiǎn)等社會(huì)保障都實(shí)行稅前列支，這是國家讓利的一種形式。國家讓利是鼓勵(lì)職工積極參加社會(huì)保障制度的良好措施，所以需要繼續(xù)執(zhí)行這一政策。比如對(duì)商業(yè)養(yǎng)老保險(xiǎn)給予稅收優(yōu)惠，鼓勵(lì)人們參加商業(yè)保險(xiǎn)。

3.債務(wù)承諾

債務(wù)承諾是國家對(duì)社會(huì)保障待遇支付的預(yù)先承諾，包括對(duì)參保人以往權(quán)益記錄和以后待遇支付的承諾。比如智利在養(yǎng)老金制度改革中對(duì)“中人”(改革前參加工作，改革后退休的群體)前期權(quán)益記錄支付的認(rèn)可，中國在養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革中實(shí)行“老人老辦法，中人中辦法，新人新辦法”，其中，“老人”和“中人”的視同繳費(fèi)政策等都屬于這種形式的國家供款。國家財(cái)政應(yīng)該對(duì)這種由于制度轉(zhuǎn)軌而形成的債務(wù)負(fù)責(zé)。

智利是解決轉(zhuǎn)軌成本比較成功的一個(gè)國家，它的核心方法就是通過財(cái)政緊縮來償付養(yǎng)老保險(xiǎn)的轉(zhuǎn)軌成本。另外，智利政府對(duì)轉(zhuǎn)軌成本的高度重視也是非常值得借鑒的。智利在1981年進(jìn)行養(yǎng)老保險(xiǎn)改革，但是早在幾年之前，智利就已經(jīng)開始實(shí)行緊縮的財(cái)政政策，為償還養(yǎng)老保險(xiǎn)轉(zhuǎn)軌成本做準(zhǔn)備。俄羅斯政府很早就意識(shí)到養(yǎng)老保險(xiǎn)隱形債務(wù)是一個(gè)不可回避的問題，所以，早在1992年經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)軌時(shí)期，俄羅斯政府就開始嘗試以財(cái)政補(bǔ)貼的形式暗補(bǔ)隱形債務(wù)，1993年正式開始“暗債暗償”的過程。1994—2000年間，俄羅斯政府對(duì)養(yǎng)老金隱形債務(wù)的財(cái)政補(bǔ)助逐年增長，平均年增長幅度達(dá)到204%，顯示出俄羅斯政府解決養(yǎng)老金隱形債務(wù)的力度和決心。

4.養(yǎng)老金支出增加對(duì)公共財(cái)政支出的壓力

從20世紀(jì)80年代開始，全球掀起養(yǎng)老保障制度改革的浪潮。有些國家修改國家年金計(jì)劃并減少年金支付水平或提高年金支付條件，甚至放棄了國家年金計(jì)劃。在強(qiáng)化和完善社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)計(jì)劃的同時(shí)，關(guān)注個(gè)人儲(chǔ)蓄和個(gè)人賬戶的功能，鼓勵(lì)個(gè)人養(yǎng)老儲(chǔ)蓄和購買商業(yè)養(yǎng)老保險(xiǎn)。

第一，對(duì)養(yǎng)老金的轉(zhuǎn)移支付經(jīng)常是國家預(yù)算持續(xù)走高的主要原因，尤其是在經(jīng)濟(jì)危機(jī)時(shí)期會(huì)對(duì)國家的宏觀經(jīng)濟(jì)造成負(fù)面影響。在1998年東亞和俄羅斯金融體系崩潰之后引發(fā)的巴西財(cái)政危機(jī)，其政府財(cái)政赤字甚至高過了GDP的6%，其中2/3來自于養(yǎng)老金支付。

第二，政府如果試圖最小化由高額養(yǎng)老金轉(zhuǎn)移支付造成的經(jīng)濟(jì)不穩(wěn)定性，那么調(diào)高稅率或削減其他預(yù)算將是其必然選擇。但是增加稅收的難度相對(duì)來說較高，所以多數(shù)發(fā)展中國家都會(huì)通過削減其他開支來增加養(yǎng)老金支出。

二、政府對(duì)養(yǎng)老金支付的制度責(zé)任

1.政府對(duì)養(yǎng)老金支付的制度責(zé)任范圍

政府對(duì)養(yǎng)老金支付的制度責(zé)任包括:一是參與擬定養(yǎng)老保險(xiǎn)發(fā)展規(guī)劃和計(jì)劃。根據(jù)國家的社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)劃，政府提出養(yǎng)老保險(xiǎn)發(fā)展規(guī)劃和計(jì)劃并參與擬定，在權(quán)力機(jī)構(gòu)和議事機(jī)構(gòu)通過后組織實(shí)施。養(yǎng)老保險(xiǎn)發(fā)展規(guī)劃是指針對(duì)社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)的整體特征和全體公民的需要進(jìn)行的長期性和系統(tǒng)性的制度安排，養(yǎng)老保險(xiǎn)計(jì)劃是指根據(jù)社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)的個(gè)性特征針對(duì)特定群體需要進(jìn)行具有可操作性的制度安排。二是提出養(yǎng)老保險(xiǎn)基本法和專項(xiàng)計(jì)劃法的立法草案。三是建立養(yǎng)老保險(xiǎn)財(cái)政預(yù)算，適時(shí)調(diào)整養(yǎng)老保險(xiǎn)投入資金。四是建立高績(jī)效的養(yǎng)老保險(xiǎn)經(jīng)辦機(jī)構(gòu)，依法確定其公共服務(wù)職責(zé)、服務(wù)流程和人事制度［2］。

2.中國政府對(duì)養(yǎng)老金支付的制度責(zé)任缺失

第一，公共財(cái)政和社會(huì)保障預(yù)算制度的缺失。這可能會(huì)導(dǎo)致中央政府和地方政府之間的養(yǎng)老保險(xiǎn)責(zé)任與分工不明確，當(dāng)期中央政府往往出于政治考慮做出一系列的社會(huì)保障承諾，從而實(shí)現(xiàn)某種政治目的，而地方政府或后期政府卻要為這個(gè)承諾買單。因此，中央政府與地方政府、當(dāng)期政府與后期政府之間的責(zé)任范圍和協(xié)作方式不明確，就會(huì)出現(xiàn)挪用資金和養(yǎng)老金債務(wù)的現(xiàn)象。

第二，養(yǎng)老保險(xiǎn)政策優(yōu)先，法治缺失。在這種情況下，往往可能出現(xiàn)中央政府社會(huì)責(zé)任履行不足，在依靠政府制定的養(yǎng)老保險(xiǎn)政策的情形下，政府利益將會(huì)直接影響?zhàn)B老保險(xiǎn)政策的執(zhí)行力度，具體方案可能會(huì)因?yàn)槿鄙儇?cái)政部門的支持而出現(xiàn)“無米之炊”現(xiàn)象。

第三，中央政府與地方政府的管理權(quán)責(zé)不明。養(yǎng)老保險(xiǎn)基金由地方政府管理但是卻沒有規(guī)定其明確責(zé)任，中央政府負(fù)責(zé)養(yǎng)老保險(xiǎn)“兜底”但是卻不能控制其“底”的規(guī)模。養(yǎng)老保險(xiǎn)管理權(quán)限和財(cái)政責(zé)任的分離，中央政府和地方政府之間信息的不對(duì)稱，滋生了道德風(fēng)險(xiǎn)問題。地方政府為了地方經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，沒有足夠的動(dòng)力嚴(yán)格監(jiān)督企業(yè)繳費(fèi)，也不會(huì)阻止提前退休，因此，地方政府往往會(huì)為了本地區(qū)利益而犧牲中央政府利益。無論地方政府是否能維持養(yǎng)老基金平衡，都會(huì)有中央政府負(fù)責(zé)“兜底”，這最終會(huì)導(dǎo)致養(yǎng)老金支付缺口持續(xù)增大，財(cái)政負(fù)擔(dān)越來越重。

三、政府對(duì)養(yǎng)老金支付的監(jiān)督責(zé)任

政府對(duì)養(yǎng)老金支付的監(jiān)督責(zé)任是指對(duì)養(yǎng)老保險(xiǎn)管理者的管理及結(jié)果進(jìn)行評(píng)審和鑒定，并最大程度地保障被保險(xiǎn)人的利益。政府對(duì)養(yǎng)老金支付的監(jiān)督主要包括財(cái)政監(jiān)督、金融監(jiān)督和審計(jì)監(jiān)督［3］。

1.財(cái)政監(jiān)督

養(yǎng)老保險(xiǎn)實(shí)際上就是通過全體社會(huì)成員形成一定的基金，實(shí)現(xiàn)對(duì)老年弱勢(shì)成員的收入損失補(bǔ)償，從而達(dá)到保障老年人基本生活的目的。政府對(duì)養(yǎng)老保險(xiǎn)的監(jiān)督主要是圍繞著養(yǎng)老保險(xiǎn)基金的形成、管理和支付而進(jìn)行的。因此，財(cái)政監(jiān)督是政府監(jiān)督的主要形式，主要包括:養(yǎng)老保險(xiǎn)的發(fā)展是否與國民經(jīng)濟(jì)相適應(yīng);養(yǎng)老保險(xiǎn)管理機(jī)構(gòu)的經(jīng)費(fèi)是否合理;養(yǎng)老保險(xiǎn)基金的財(cái)務(wù)管理和會(huì)計(jì)核算。

2.金融監(jiān)督

金融監(jiān)督是指國家金融管理機(jī)構(gòu)對(duì)養(yǎng)老保險(xiǎn)管理部門的金融活動(dòng)是否符合國家金融政策進(jìn)行監(jiān)管。主要包括:養(yǎng)老基金的金融活動(dòng)是否符合國家金融政策和國家對(duì)養(yǎng)老基金特定的金融投資政策;基金運(yùn)營選項(xiàng)、可行性研究和經(jīng)濟(jì)擔(dān)保等投資過程是否符合規(guī)定;投資收入是否按規(guī)定納入合法賬戶。

3.審計(jì)監(jiān)督

審計(jì)監(jiān)督是指由專門從事審計(jì)業(yè)務(wù)的部門對(duì)養(yǎng)老保險(xiǎn)基金的財(cái)務(wù)收支、養(yǎng)老保險(xiǎn)的效益和違反財(cái)經(jīng)法紀(jì)的行為進(jìn)行監(jiān)督。養(yǎng)老保險(xiǎn)審計(jì)是國家審計(jì)部門重要的審計(jì)項(xiàng)目，主要包括法規(guī)政策性審計(jì)、效益審計(jì)和財(cái)務(wù)審計(jì)三個(gè)方面。

四、政府對(duì)養(yǎng)老金支付的有限責(zé)任

理論上講，政府對(duì)不同的社會(huì)保障項(xiàng)目承擔(dān)的責(zé)任程度應(yīng)該是不同的，社會(huì)救濟(jì)和社會(huì)福利是政府對(duì)弱勢(shì)和特定群體給予的保護(hù)，所以政府應(yīng)該對(duì)這兩部分社會(huì)保障項(xiàng)目負(fù)完全責(zé)任。而對(duì)社會(huì)保險(xiǎn)來說，它是勞動(dòng)者自身收入在不同時(shí)間的分配和社會(huì)成員相互之間的接濟(jì)。因此，包括養(yǎng)老保險(xiǎn)在內(nèi)的社會(huì)保險(xiǎn)項(xiàng)目具有相對(duì)獨(dú)立性，政府承擔(dān)有限責(zé)任。

縱觀現(xiàn)代社會(huì)保障制度發(fā)展的100多年歷史，可以發(fā)現(xiàn)政府的角色從直接管理者向外部監(jiān)督者轉(zhuǎn)變的趨勢(shì)。歐洲社會(huì)保障制度建立伊始，政府承擔(dān)著社會(huì)保障制度的政策制定者、資金承擔(dān)者和過程監(jiān)督者等責(zé)任，造就了英國和瑞典等國家“從搖籃到墳?zāi)埂钡母＠鐣?huì)，但是隨著人口老齡化的加速和經(jīng)濟(jì)發(fā)展速度的放緩，這最終造成國家財(cái)政負(fù)擔(dān)過重。冰島等歐元區(qū)國家的財(cái)政危機(jī)在一定程度上與沉重的社會(huì)保障負(fù)擔(dān)有關(guān)。相比之下，美國政府承擔(dān)社會(huì)保險(xiǎn)責(zé)任的方式主要有稅收優(yōu)惠和外部監(jiān)督，鼓勵(lì)社會(huì)保險(xiǎn)制度市場(chǎng)化的同時(shí)，加強(qiáng)法律約束和外部監(jiān)管。而智利、秘魯和新加坡等國家則充分發(fā)揮市場(chǎng)機(jī)制的作用，政府在社會(huì)保險(xiǎn)制度中承擔(dān)的是制度設(shè)立和過程監(jiān)督的責(zé)任。目前，世界上越來越多國家在社會(huì)保險(xiǎn)體系中導(dǎo)入市場(chǎng)力量，即使是英國、意大利和德國等傳統(tǒng)福利國家也在嘗試建立名義賬戶，逐漸為國家財(cái)政減負(fù)。

對(duì)于養(yǎng)老保險(xiǎn)，政府應(yīng)該把重心放在培養(yǎng)基金本身的平衡機(jī)制上，政府負(fù)責(zé)彌補(bǔ)缺口，負(fù)擔(dān)制度轉(zhuǎn)軌形成的隱形債務(wù)并根據(jù)經(jīng)濟(jì)發(fā)展程度向養(yǎng)老保險(xiǎn)基金注入資金。英國等福利國家的政府承擔(dān)了全部的社會(huì)保障責(zé)任，使其財(cái)政負(fù)擔(dān)過重，經(jīng)濟(jì)增長乏力，現(xiàn)在想對(duì)社會(huì)保障制度進(jìn)行改革卻舉步維艱。日本早年過分的福利化使其國家財(cái)政負(fù)擔(dān)超負(fù)荷，并且損害了整個(gè)社會(huì)成員之間的公平性。2010年，冰島和希臘政府的債務(wù)危機(jī)都說明過分的福利化最終會(huì)傷害國家經(jīng)濟(jì)的正常運(yùn)行與增長。反之，養(yǎng)老保險(xiǎn)滯后于經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平，又會(huì)影響國民的生活質(zhì)量和社會(huì)的穩(wěn)定與和諧。美國、日本和德國政府沒有承擔(dān)全部社會(huì)保障責(zé)任，因此現(xiàn)在他們的社會(huì)保障對(duì)經(jīng)濟(jì)的負(fù)面影響較小。經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展現(xiàn)狀使得目前政府對(duì)部分社會(huì)保障項(xiàng)目只能承擔(dān)有限責(zé)任，包括養(yǎng)老保險(xiǎn)在內(nèi)的社會(huì)保障制度需要在國家經(jīng)濟(jì)允許的條件下運(yùn)行，國民經(jīng)濟(jì)發(fā)展程度決定了養(yǎng)老金的支付水平。養(yǎng)老金支付水平向上的剛性特點(diǎn)，決定了其最優(yōu)的發(fā)展軌跡，應(yīng)該是隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，其規(guī)模由小到大、支付水平由少到多地進(jìn)行。

總之，未來政府的養(yǎng)老保險(xiǎn)責(zé)任方向需要有所變化，將養(yǎng)老保險(xiǎn)改革為“成本最低，效率最高”、政府主導(dǎo)、適應(yīng)性的養(yǎng)老保險(xiǎn)體系。目前，中國政府在養(yǎng)老保險(xiǎn)制度中尤其要注重兩點(diǎn):一是要建立養(yǎng)老保險(xiǎn)財(cái)政預(yù)算，其中包括支付最低養(yǎng)老金、支付轉(zhuǎn)制成本和養(yǎng)老保障體系建設(shè)費(fèi)用。二是政府要更多地履行間接責(zé)任，締造非政府養(yǎng)老金計(jì)劃安全運(yùn)營機(jī)制，并為其打造運(yùn)營環(huán)境。主要包括:用稅收優(yōu)惠來鼓勵(lì)用人單位履行社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)責(zé)任;制定規(guī)則，激勵(lì)和培育養(yǎng)老金市場(chǎng)的發(fā)展;支持個(gè)人養(yǎng)老理財(cái)規(guī)劃，培養(yǎng)國民的養(yǎng)老理財(cái)意識(shí)，鼓勵(lì)他們建立個(gè)人養(yǎng)老儲(chǔ)蓄賬戶。

［1］國立社會(huì)保障·人口問題研究所企劃部.社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)用的國際比較統(tǒng)計(jì)［J］.海外社會(huì)保障研究，2009，(169):107.

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