發(fā)展非公有制林業(yè)的問題與措施

郭紅斌　劉榮　王化平　熊瑋華

摘要：非公有制經(jīng)濟(jì)是林業(yè)建設(shè)的重要生力軍，發(fā)展非公有制林業(yè)對(duì)林業(yè)建設(shè)具有巨大的推動(dòng)作用。但是林地使用制度不完善、資金短缺、缺乏促進(jìn)非公有制林業(yè)發(fā)展的有效生產(chǎn)模式、稅費(fèi)負(fù)擔(dān)過重、缺乏公平的市場競爭環(huán)境等問題制約了我國非公有制林業(yè)的發(fā)展。在新世紀(jì)，為了實(shí)現(xiàn)我國林業(yè)的跨越式發(fā)展，必須進(jìn)一步深化林業(yè)體制改革、完善林業(yè)政策、減輕稅負(fù)、加大對(duì)非公有制林業(yè)的扶持力度，為非公有制林業(yè)發(fā)展創(chuàng)造一個(gè)寬松和諧的社會(huì)環(huán)境。

關(guān)鍵詞：非公有制經(jīng)濟(jì)；林業(yè)；利益共同體

1 非公有制林業(yè)發(fā)展中存在的問題和困難

最近幾年，雖然在我國特別是在東部沿海地區(qū)，非公有制林業(yè)有了長足的發(fā)展，但是與整個(gè)林業(yè)建設(shè)的要求相比還遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠。我國非公有制林業(yè)的發(fā)展仍然存在著諸多問題和困難。這些問題和困難若不能得到解決，非公有制林業(yè)就難以實(shí)現(xiàn)持續(xù)、快速、健康發(fā)展。

1.1 林地使用制度不完善

土地?zé)o論是作為勞動(dòng)對(duì)象，還是作為勞動(dòng)場所，對(duì)林業(yè)的發(fā)展至關(guān)重要。我國是社會(huì)主義國家，實(shí)行的是土地公有制。土地利用的效益取決于使用制度是否完善。如果缺乏長期穩(wěn)定、全面完整、可自由交易的林地使用權(quán)，就談不上非公有制林業(yè)的發(fā)展。當(dāng)前的問題是：①許多地方的林地使用權(quán)不穩(wěn)定；②非公有制林業(yè)投資主體獲得的林地使用權(quán)往往不完整；③林地流轉(zhuǎn)不自由，政府和集體經(jīng)濟(jì)組織干預(yù)過多，限制了林地的流轉(zhuǎn)，使林地固化在原經(jīng)營者手中，即使有些流轉(zhuǎn)的，由于交易成本過大，也難以得到預(yù)期利益非公有制林業(yè)制度創(chuàng)新研究。林地使用制度的這些障礙，加大了林業(yè)投資風(fēng)險(xiǎn)，降低了預(yù)期回報(bào)率，挫傷了非公有制林業(yè)投資主體的積極性。

1.2 資金短缺，發(fā)展后勁不足

投資不足仍是非公有制林業(yè)發(fā)展面臨的主要困難。由于投資者自身的原始積累不夠，不得不求助于銀行等金融機(jī)構(gòu)，但是森林經(jīng)營周期長、見效慢，因而貸款風(fēng)險(xiǎn)過大，銀行等金融機(jī)構(gòu)一般不愿意貸款給林業(yè)經(jīng)營者。雖然《決定》已規(guī)定“森林、林木和林地使用權(quán)可依法繼承、抵押、擔(dān)保、入股和作為合資、合作的出資或條件”，但是現(xiàn)實(shí)中，銀行等金融機(jī)構(gòu)不允許用林木作為資產(chǎn)進(jìn)行抵押。根據(jù)林業(yè)項(xiàng)目貼息貸款管理辦法的規(guī)定：速生豐產(chǎn)林貸款期限為7年，毛竹、經(jīng)濟(jì)林貸款期限為5年。但從實(shí)際的情況看，一是貸款期限不適應(yīng)林業(yè)生產(chǎn)需求，大部分貸款期限在1～3年，普遍存在貸款期限偏短的問題，給項(xiàng)目單位造成了極大還貸壓力。二是貸款利率偏高。據(jù)調(diào)查，各基層行在貸款的發(fā)放中普遍存在利率上浮現(xiàn)象，浮動(dòng)幅度約在10%～30%之間。利率上浮加重了項(xiàng)目單位的利息負(fù)擔(dān)。

1.3缺乏促進(jìn)非公有制林業(yè)發(fā)展的有效生產(chǎn)模式

“公司+農(nóng)戶+基地”是近年來涌現(xiàn)出來的一種新的生產(chǎn)模式，但這種生產(chǎn)模式也有其缺陷，表現(xiàn)為：①公司和農(nóng)戶雙方的責(zé)任權(quán)利關(guān)系完全由合同界定，很難形成真正意義上的利益共同體。②公司和農(nóng)戶的地位不對(duì)等，規(guī)模小的農(nóng)戶相對(duì)于具有強(qiáng)烈市場意識(shí)、嚴(yán)密組織、較強(qiáng)市場營銷網(wǎng)絡(luò)和較完備信息的公司而言，無疑屬弱勢(shì)群體，他們?cè)谂c公司交易中處于不利地位，不得不依賴于公司，造成他們的部分權(quán)利流失，權(quán)益極易受到侵害。因此，目前這種“公司+農(nóng)戶+基地”生產(chǎn)模式不能促進(jìn)非公有制林業(yè)的長久發(fā)展，需要引入新的生產(chǎn)模式。

1.4 用材林的管護(hù)權(quán)和采伐權(quán)相分離

造林主體營造的用材林只有管護(hù)權(quán)，沒有采伐權(quán)，使林木上占用的資金缺乏正常渠道轉(zhuǎn)化為現(xiàn)實(shí)貨幣，一旦經(jīng)營者陷入困境，所投入的資金難以變現(xiàn)。治沙英雄石光銀的例子就非常典型。1984年，國家出臺(tái)政策，“允許個(gè)人承包荒沙，所造林木誰造歸誰所有”。在毛烏素沙漠南部的陜北定邊縣，連自己名字都不會(huì)寫的石光銀最先承包了當(dāng)?shù)?002hm2荒沙進(jìn)行治理。根據(jù)當(dāng)初的協(xié)議，治理完成后，林木效益雙方2、8分成。近20年來，他先后承包了1.47萬hm2的荒沙進(jìn)行治理。1997年林業(yè)部門評(píng)估說，石光銀最早承包的4002hm2沙地里的林子值3000多萬元。按合同規(guī)定，其中80%該歸他所有。可當(dāng)他想從“綠色銀行”里取錢進(jìn)行再投資的時(shí)候，卻發(fā)現(xiàn)由于政策的調(diào)整，石光銀種下的這片林子被國家劃成了生態(tài)林，石廣銀對(duì)自己營造的林地沒有采伐權(quán)，導(dǎo)致他從“綠色銀行”一分錢也取不出來。而因?yàn)橥顿Y治沙，他已經(jīng)欠債500多萬元，每年只能靠貸新款還舊貸勉強(qiáng)維持1.33萬hm2林子的管護(hù)。

2 發(fā)展非公有制林業(yè)的對(duì)策

大力發(fā)展非公有制林業(yè)具有重要意義，我們必須解放思想、轉(zhuǎn)變觀念、提高認(rèn)識(shí)，從完善非公有制林業(yè)的外部環(huán)境和內(nèi)部機(jī)制入手，采取有力措施，解決其發(fā)展過程中的問題，推動(dòng)其實(shí)現(xiàn)持續(xù)、快速、健康發(fā)展。

2.1 解放思想，轉(zhuǎn)變觀念

正確認(rèn)識(shí)發(fā)展非公有制林業(yè)的重要意義。利用各種媒體廣泛宣傳發(fā)展非公有制林業(yè)的重要意義，使全社會(huì)形成共識(shí)，為大力發(fā)展非公有制林業(yè)營造良好的社會(huì)氛圍。

2.2 抓緊制定促進(jìn)非公有制林業(yè)發(fā)展的法律法規(guī)

做到有法可依，切實(shí)保護(hù)生產(chǎn)者和投資者的合法權(quán)益。嚴(yán)厲打擊亂砍濫伐林木，亂墾濫占林地等違法犯罪行為；依法查處侵害非公有制林業(yè)經(jīng)營主體合法權(quán)益的如撕毀合約、盜伐林木、哄搶造林經(jīng)營者成果等違法犯罪行為。對(duì)權(quán)屬明確尚未核發(fā)林權(quán)證的，要盡快核發(fā)；對(duì)權(quán)屬明確并已核發(fā)林權(quán)證的，要切實(shí)維護(hù)林權(quán)證的法律效力，不能使之成為“一紙空文”。

2.3 加強(qiáng)對(duì)非公有制林業(yè)從業(yè)人員的技術(shù)和管理培訓(xùn)

將其納入林業(yè)整體科技培訓(xùn)體系之中，制定計(jì)劃，落實(shí)任務(wù)，為非公有制林業(yè)培養(yǎng)懂技術(shù)、善經(jīng)營、會(huì)管理的人才隊(duì)伍。

2.4 林業(yè)社會(huì)化服務(wù)體系要為非公有制林業(yè)經(jīng)營主體提供全方位、綜合性的服務(wù)

在流通形式上做到多渠道、多形式、少環(huán)節(jié)。同時(shí)林業(yè)社會(huì)化服務(wù)體系應(yīng)加強(qiáng)林業(yè)技術(shù)推廣工作，使非公有制林業(yè)的發(fā)展逐步轉(zhuǎn)移到依靠科技進(jìn)步和提高勞動(dòng)者素質(zhì)的軌道上來。

2.5 要按照《中華人民共和國農(nóng)村土地承包法》的有關(guān)規(guī)定，對(duì)林地使用制度進(jìn)一步加以完善

一是要賦予非公有制投資主體長期穩(wěn)定的林地使用權(quán)；二是在林地配置上要堅(jiān)持效率優(yōu)先原則，促進(jìn)適度規(guī)模經(jīng)營，以化解分散經(jīng)營風(fēng)險(xiǎn)；三是要放活“四荒”地的經(jīng)營方式；四是對(duì)提高林地生產(chǎn)力的，必要時(shí)應(yīng)給予經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償；五是林地使用制度要公開、公平、公正，正確處理國家、集體、個(gè)人三者的利益關(guān)系，應(yīng)當(dāng)遵循法律規(guī)定的原則和基本程序；六是確保林地使用權(quán)自愿、有償流轉(zhuǎn)；七是要依法保護(hù)土地承包經(jīng)營權(quán)。

2.6調(diào)動(dòng)各行各業(yè)及個(gè)體發(fā)展林業(yè)的積極性

一方面，國家及各省對(duì)重點(diǎn)項(xiàng)目的資金安排應(yīng)適當(dāng)向非公有制林業(yè)傾斜，加大國家的財(cái)政投入，使投資者真正得到實(shí)惠，從而調(diào)動(dòng)各行各業(yè)及個(gè)體發(fā)展林業(yè)的積極性。另一方面，按《決定》要求，在降低信貸風(fēng)險(xiǎn)的基礎(chǔ)上，放寬對(duì)非公有制林業(yè)的貸款條件，允許非公有制林業(yè)主體以林地使用權(quán)和林木作抵押取得經(jīng)營性貸款，解決非公有制林業(yè)投融資難的問題。

2.7 促進(jìn)非公有制林業(yè)企業(yè)做大做強(qiáng)

積極構(gòu)建“公司+專業(yè)合作組織+農(nóng)戶”的生產(chǎn)模式， “公司+專業(yè)合作組織+農(nóng)戶”的生產(chǎn)模式有利于非公有制林業(yè)的發(fā)展，可以促進(jìn)非公有制林業(yè)企業(yè)做大做強(qiáng)。

2.8 解決經(jīng)營者用材林管護(hù)權(quán)和采伐權(quán)相分離的問題

一定要使非公有制林業(yè)的經(jīng)營者能從“綠色銀行”中取出錢，把林木兌換成貨幣。目前主要有兩種方式：①建立公益林認(rèn)證體系，對(duì)非公有制經(jīng)濟(jì)主體營造的公益林通過贖買等方式進(jìn)行合理補(bǔ)償。這種方式見效較快，但國家財(cái)政負(fù)擔(dān)很重。②積極培育活立木市場，發(fā)展森林資源資產(chǎn)評(píng)價(jià)機(jī)構(gòu)，促進(jìn)林木產(chǎn)權(quán)合理流轉(zhuǎn)。這種方式見效慢，但能減輕財(cái)政負(fù)擔(dān)。

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（責(zé)任編輯荷初）