中國扶貧瞄準機制的創新與實踐：以廣東省連南縣為例

于 敏，張曉穎，[孟加拉]Salehuddin Ahmed

（1.北京大學經濟學院，北京100871；2.山西省農業科學院農業資源與經濟研究所，山西太原030006；3.中國國際扶貧中心，北京100028）

改革開放以來，中國經濟增長迅速，貧困人口迅速減少，貧困發生率迅速下降，貧困人口從1978年改革開放初的2.5億人下降到2010年的2688萬人，貧困發生率也相應的從30.7%下降到2.8%[1]。但同時，收入差距持續擴大，經濟增長對減貧的作用已不顯著[2,3]，當前農村貧困呈現“大分散、小集中”的特征[4,5]，即貧困人口分布相對分散，但主要集中在自然條件惡劣的地區，這為扶貧項目的瞄準帶來了困難。

廣東是中國經濟第一大省，改革開放30年來，生產總值以年均13.7%的速度快速增長，2010年廣東省人均GDP約7000美元，已達到中等發達國家水平。但是，在廣東省內地區之間，農村與城市之間的貧富差距十分嚴重，相當一部分地區，特別是東西兩翼和粵北山區的農村地區發展落后。珠江三角洲人均GDP相當于山區的4.4倍。2006年，廣東省農村基尼系數為0.6，粵西地區為0.62，屬“高度不平均”[6]。2007年城鄉居民收入差距由2000年的2.67∶1擴大為2008年的3.08∶1。農村居民絕對收入差距不斷擴大，2002-2009年，低收入戶與高收入戶絕對收入差距從8486元增加到14956元（表1）。以廣東省人均年收入2500元為相對貧困線，相對貧困和沒有穩定脫貧的人口還有300多萬人，貧困人口占農村人口的5%，2009年有扶貧開發重點村3409個[7]。

廣東省作為改革開放的前沿和最發達的省份，其面臨的問題也是我國經濟發展過程中普遍存在的問題，其解決收入不平等和相對貧困的方法在全國其他地區具有借鑒意義，因此，本研究通過分析廣東省連南縣開展“雙到”扶貧項目的過程和結果，試圖總結廣東省消除貧困，縮小收入差距的經驗，從而為其他地區的減貧工作提供借鑒。

連南縣地處廣東省西北部,縣境大部分屬山區,海拔500m以上的山地占總面積的70%多，氣候屬中亞熱帶季風濕潤氣候。礦產資源豐富，但土地貧瘠，全縣人均耕地0.063hm2，是廣東省16個重點扶貧開發縣之一。全縣區域面積1306.7km2，總人口16萬人，其中瑤族人口占53%。農作物種植面積10690.4hm2，常用耕地面積6833.13hm2，適宜水稻等主要糧食作物種植的面積較少，糧食不能自給。全縣農村人口132783人，占總人口的85%。2009年人均純收入2500元以下的貧困人口占農村人口的29%；貧困人口占全縣總人口40%以上，省級貧困村38個。

表1 農村居民家庭人均純收入 （按五等分組）

1 “雙到”扶貧的含義和項目的主要內容

1.1 “雙到”扶貧的含義

2009年6月，廣東省開始實施扶貧開發“規劃到戶、責任到人”項目（簡稱“雙到”扶貧），計劃用3年時間，對粵東西北欠發達地區14個地級市和恩平市等83個縣（市、區）的3409個貧困村，以及農村家庭年人均純收入1500元（含1500元）以下的農戶，確保被幫扶的貧困戶基本實現穩定脫貧，80%以上被幫扶的貧困人口達到人均純收入2500元以上，被幫扶的貧困村基本改變落后面貌。“規劃到戶”就是瞄準扶貧對象，并根據貧困戶的發展意愿和特點，制定發展規劃，采取“一村一策、一戶一法”。“責任到人”就是明確每個貧困戶對應的幫扶責任人，明確“誰來幫助脫貧”，把全省所有貧困村和村內貧困戶的幫扶任務，分配給經濟發達的城市、行政單位和中央直屬單位。

1.2 “雙到”扶貧項目的主要內容

（1）確定貧困戶的標準與幫扶單位。廣東省政府根據本省的經濟發展水平，制定了遠高于國家貧困線的相對貧困標準，把2009年年人均純收入低于1500元的農戶作為幫扶對象。這是一個以提高收入為主的多維度貧困標準，在計劃農民收入時，除考慮農民收入外，還考慮家庭財產、支出、家庭勞動力等。貧困戶選定后，各縣扶貧辦為貧困戶建立檔案。

確定貧困人口和貧困村以后，省政府又選擇出了幫扶單位，把貧困戶與幫扶單位對接，把扶貧任務分解到各幫扶單位，主要包括省直國家機關、企事業單位、中直駐粵單位、高等院校和軍隊、珠三角7市和貧困村所在市縣相關單位，分解落實扶貧任務，明確每個幫扶單位和個人的責任；并成立以縣委書記為組長，相關部門負責人為成員的“雙到”扶貧工作領導小組，專門負責扶貧工作的組織實施，為項目的順利開展提供了強有力的政策和人員保障。

（2）設計減貧項目。幫扶單位參照“整村推進”的形式進行村規劃，運用“參與式”方法，結合貧困村發展計劃，幫扶單位的負責人與貧困戶共同制定脫貧計劃。“雙到”沒有固定的扶貧模式，所實施的項目完全由幫扶單位與幫扶村和貧困戶共同制定，如有的村認為最需要修路，或者引進新品種，或者開拓市場，那么幫扶單位則籌集資金，解決該村的問題。歸納起來，“雙到”扶貧發展項目主要有兩類：一是“產業扶貧”，解決農民與市場的問題，實現農民穩定、可持續增收；二是“移民搬遷”“危房改造”、基礎設施建設及其它社會保障，保障貧困戶的醫療、教育問題。

以廣東省連南縣連水鎮三排村減貧項目設計為例，三排村由廣東省煙草公司負責脫貧，煙草公司抽調3名工作人員組成扶貧工作隊，具體執行“雙到”脫貧任務，扶貧隊到村后，首先請農業專家進行實地考察論證，根據該村的實際開展扶貧工作。三排村屬卡斯特地貌，土層稀薄，嚴重缺水；該村有養蠶、種植油茶樹、養豬的歷史，但由于缺乏資金蓋蠶房，缺乏灌溉無法大規模種植桑樹和油茶樹，山地產量很低，專家提出該村適宜桑樹、油茶、花生、紅芽芋等，并推薦了新品種。扶貧工作隊與村委會初步制定幫扶方案:采取將本村零散的土地以村委會名義統一承租，支付租金，修建灌溉水管和道路，免費租給貧困戶；煙草公司投資蓋蠶房，免費提供給貧困戶使用；提供周轉資金為貧困戶養殖提供條件。

（3）實施“雙到”扶貧項目。扶貧工作隊將貧困農戶分為有發展能力和發展意愿、低保戶兩類，重點發展有發展能力和發展意愿的農戶，對于沒有發展能力的貧困戶則提供最低生活保障。幫扶項目包括：①對于自然條件差、交通不便的高寒山區貧困村實施自愿移民搬遷，以打破自然條件對村民發展的制約因素；②對于沒有發展能力的貧困戶，重點落實國家的“低保”政策，以保障其基本生活和健康需要；③對于有勞動能力的貧困戶，根據其發展意愿在幫扶單位的引導和幫助下，實現自我發展；④健全其它保障體系，如推進農村新型合作醫療等，狠抓義務教育，對農村勞動力進行培訓。

煙草公司2010年向三排村投入330萬元，為更有效率地利用扶貧資金，在養豬項目上，向每個貧困戶提供500元的現金和其他用料實物補貼，修建豬圈，免費提供8-15頭豬仔，并提供周轉資金購買飼料。“雙到”扶貧項目采取“政府+幫扶單位+駐村干部+村干部+貧困戶”方式，充分利用幫扶單位的資金和資源，發揮駐村干部積極性，參與扶貧開發。幫扶單位作為項目的實施者，駐村干部是幫扶計劃的執行者，與村干部和貧困戶以及村民共同實施項目。

（4）監測與評估。“雙到”扶貧項目在實施時就制定了明確的目標，即確保三年內（2010-2012）被幫扶的貧困戶基本實現穩定脫貧，80%以上被幫扶的貧困人口達到農村人均收入2500元以上，被幫扶的貧困村基本改變落后面貌。還將扶貧主體的責任進一步強化，明確規定“不脫貧，不脫鉤”。為保障扶貧目標的實現，項目一開始就設計了一套完整的電子化監測考核制度。為貧困戶建立檔案，建立數據庫。幫扶干部定期（1年）對貧困戶的信息進行更新。

考核方式主要是根據貧困戶的脫貧情況考核幫扶干部和所屬扶貧辦。省市政府每年對“雙到”扶貧項目進行一次年終考核，年內進行不定期抽查。考核項目包括制定扶貧項目、駐村時間、貧困戶收入變化等。

2 “雙到”扶貧項目取得的成績及面臨的挑戰

2.1 取得的成就

（1）貧困農戶收入提高，貧困發生率下降。2011年連南縣“雙到”扶貧開展僅一年多時間，全縣62%的貧困戶和67%的貧困人口已經脫貧，貧困戶由9916戶減少到6810戶；貧困村農民人均經濟純收入達到3834元，比2008年增長9.3%；2010年全縣38個貧困村集體經濟得到有效增長，全部實現年集體經濟收入達3萬元以上，脫貧率達100%[8]。

（2）農民福利改善，多維貧困降低。連南縣扶貧“雙到”通過資金整合，完善農村基礎設施，改善農民生產條件。2009—2011年4月，新修、整治村組公路83.2 km，解決了38個村共3.6萬人的“行路難”問題；新建農田水利95宗，保證了1000多hm2農田的灌溉用水；完善農村飲水工程32宗，解決了32個貧困村共2.3萬人的“飲水難”問題。完善農村衛生醫療軟硬件設施，修建和完善村級衛生站10間，參合農村合作醫療率達98%，切實解決貧困農戶“看病難”的問題。通過移民搬遷工程的實施，統籌解決高寒山區貧困群眾“住房難”問題。截至2011年4月底，通過縣城集中搬遷，村內移民搬遷（就地就近安置），鎮內移民搬遷，多功能移民示范村4種方式，共建設了4個移民新村，安置住房困難農戶241戶。

（3）延伸農業產業鏈條，提高農民自我可持續發展能力。幫扶單位以產業化、市場化帶動貧困農民脫貧。通過為貧困地區農戶提供品種、技術、信息、市場等，將貧困地區的資源優勢轉化為商品優勢和經濟優勢。成立扶貧開發公司，興建農貿市場，建立E-供銷農村電子商務服務網絡，打造品牌，提高農產品市場附加值。

2010年，連南縣通過實施“雙到”扶貧項目，共發展了各類農民專業合作社13個，實現經營收入246萬元，帶動3919農戶發展特色農產品種植1353 hm2、水產養殖71 hm2，有效增加貧困群眾收入。幫扶單位幫助貧困農戶開拓市場，把貧困村的有機大米、番薯、芋頭、土豬、土雞等山區土特產資源提供給單位的飯堂和個人，讓他們以高于當地市場的合理價格購買“生態產品”，這種直接采供的方法減少了流通環節成本，有利于農民增收，也有利于提高單位員工的福利。幫助聯系飯店、超市，建立穩定的農產品銷售渠道，提高經濟收益。

（4）增強基層組織實力，提高村級組織執政能力。貧困村集體經濟實力得到明顯提升，增強了農村基層黨組織凝聚力和戰斗力及服務功能。截至2010年6月，全縣69個行政村（其中省級貧困村38個）集體經濟收入全部達到3萬元以上，脫貧率達到100%。為貧困村貧困農戶實現穩定脫貧起到了積極作用。通過開展“雙到”扶貧工作，提高了村黨委人員素質，增強了貧困農戶對黨組織的信任，密切了黨群關系，促進了農村社會的和諧穩定。

2.2 “雙到”扶貧存在問題及面臨的挑戰

（1）部分貧困戶的選擇缺乏公平性。雖然瞄準貧困農戶是“雙到”扶貧項目的工作亮點，但在調研中發現，有些“雙到”扶貧項目所選擇的貧困戶與駐村干部調研實際情況有偏差，連南縣貧困戶名單是由縣“雙到”扶貧辦設計了一套評價辦法，從收入、住房、就業、勞動力4個方面綜合評價，要求鄉鎮和村干部公開選擇、評定貧困戶；但由于存在利益關系，以及農村收入、住房狀況，難以準確量化。所以，鄉鎮和村提交的貧困戶名單與農民所公認的貧困戶有一定偏差，降低了項目的益貧性和公平性。并且，農戶脫貧工作的考核以初始確定的名單為標準，貧困戶檔案不可修改，駐村干部不能調整貧困戶名單，限制了駐村干部的主動性。因此，在貧困標準和貧困村選擇方面，應給駐村干部一定的自由度。

（2）幫扶單位選擇和評價缺乏統一標準。雖然關于“雙到”扶貧項目的實施效果有嚴格、細致的考核標準和領導問責制，但由于各幫扶單位自身經濟實力懸殊較大，調配社會資源的能力差距也較大，“雙到”扶貧工作考評辦法對各單位的激勵約束效用不同。因此，對貧困村幫扶的力度差距也較大，有些單位比較重視“雙到”扶貧工作，并且自身實力比較強，被幫扶村脫貧效果就比較好，以2010年落實幫扶資金情況為例，廣東省民族宗教事務委員會對幫扶村落實資金410萬元，中國建設銀行廣東分行僅落實幫扶資金21.95萬元。因此，如果讓所有單位負擔同樣的幫扶任務，必然導致“雙到”扶貧結束后效果迥異，有些單位可能選擇短期見效顯著，但不利于長期可持續發展。

（3）部分項目缺乏可持續性。“雙到”扶貧項目的優點是執行力強，通過行政命令讓幫扶單位直接負責扶貧任務，但這種不能“雙贏”的活動往往可持續性不強。一些幫扶單位選擇的幫扶方式不具備可持續性，如為貧困戶把農產品銷售到本單位，暫時解決了農產品銷路問題，也提高了價格。但并沒有建立具有可持續發展的項目，農戶自身聯系市場，抵御風險的能力沒有提高，也沒有建立完整的產業鏈。當駐村工作隊離開后，很多農戶仍有巨大的返貧風險，急需考慮幫扶的退出機制與延續機制問題。

（4）部分貧困戶需轉變思想觀念。“雙到”扶貧工作實施兩年來，大部分干部和群眾的思想意識發生了很大變化，以積極的心態投入農業生產中，主動尋找項目和資金實現脫貧。但仍有部分貧困戶，由于長期“輸血式”扶貧養成的習慣，依然等待上級政府和幫扶單位的救濟，不主動尋找脫貧方法，不愿意參加“雙到”扶貧項目，這在一定程度上降低了幫扶單位的積極性。

3 “雙到”扶貧的意義與未來發展方向

3.1 “雙到”扶貧可借鑒的經驗

（1）實現利貧式增長，縮小農民收入差距。“雙到”扶貧項目實施的兩年時間，貧困人口收入迅速上升，貧困發生率迅速下降，貧困戶平均收入增長率超過了非貧困戶，縮小了縣內農民收入差距，實現了利貧式增長。“雙到”扶貧項目整合政府人才資源、幫扶單位的資金、社會資源，幫助貧困戶，給貧困農戶使用幫扶資金上的“特權”，這些措施為實現“利貧式增長”、“縮小收入差距”提供了借鑒模式。實踐了鄧小平所提出的“先富幫后富，最終實現共同富裕”以及縮小收入差距，體現了社會主義優越性和政府的責任心。

（2）實現城鄉資源雙向流動。“雙到”扶貧項目打破了農村資金、人才向城市和發達地區單向轉移的舊格局，呈現出農村—城市雙向流動的新格局。“雙到”扶貧要求幫扶單位駐村干部住村時間在3個月以上（不包括節假日），并且單位派出的駐村干部主要負責人要在處級以上。駐村干部一般都是具備豐富的社會資源和較強的管理能力，為貧困村帶來了資金、人才、信息、資源，解決了長期限制貧困農村發展的資金、信息等問題。幫扶單位將本單位的優質資源帶到農村，如華南師范大學通過學生暑期“三下鄉”、頂崗實習、教師培訓等措施，提高村小學教育質量。這種“駐村干部”和“單位掛鉤”的方式把城市資源流向了農村。

（3）為低保和扶貧“兩項銜接”提供了借鑒模式。連南縣扶貧辦根據廣東省制定的相對貧困標準，在“雙到”扶貧項目開展前，從收入、住房、勞動力、就業4個方面綜合評價每戶，然后將4個方面的指標換算成收入，低于2500元的則為貧困戶。扶貧工作隊再將貧困農戶分為二類:有發展能力和發展意愿、低保戶，確定重點發展對象是有發展能力和發展意愿的農戶，低保戶則提供最低生活保障；然后根據貧困戶的實際情況制定發展規劃，提供有條件的現金轉移支付。這種方式提高了扶貧資金的使用效率。

（4）為動態貧困瞄準提供了借鑒。廣東省的“雙到”扶貧項目直接瞄準貧困農戶并且“規劃到戶”，這不但優化了扶貧資源，同時極大地提高了扶貧的效果，并且由于政府對貧困戶進行動態電子化管理，這樣可以動態管理被幫扶對象，便于及時對扶貧項目進行監督調整。

（5）為實施扶貧任務的“官員問責制”提供了借鑒。廣東省“雙到”扶貧工作有強有力的政策支撐，省政府先后頒布了《中共廣東省委辦公廳、廣東省人民政府辦公廳關于我省扶貧開發“規劃到戶責任到人”工作的實施意見》、《廣東省扶貧開發“規劃到戶責任到人”工作考評辦法》、《廣東省扶貧開發工作問責暫行辦法》等政策文件，領導人員實行扶貧開發工作問責制，制定了比較詳細、全面、公正、客觀的考評、激勵機制，對幫扶工作進行考核，明確幫扶單位、駐村干部、被幫扶縣、鄉鎮、村各級的職責，并制定量化考核表，并對做出突出貢獻的單位和個人進行獎勵。

3.2 “雙到”扶貧的未來發展方向

連南縣“雙到”扶貧計劃于2011年結束，而“后雙到”工作仍將繼續。按2010年“雙到”扶貧工作完成情況，2011年“雙到”扶貧結束時，將能夠完成當初設定的目標，即有80%以上被幫扶的貧困戶人均純收入達到2500元以上。

隨著經濟增長和居民收入的增加，廣東省相對貧困線也將隨之提高，相對貧困則一直存在并將是未來扶貧工作的重點任務。連南縣也將繼續在解決相對貧困，縮小收入差距，提高人的發展能力，完善社會保障等方面提出解決辦法。連南縣2009年制訂了《連南瑤族自治縣高寒山區自愿移民總體實施方案》，該方案規劃從2010年開始，以每年搬遷600戶左右的規模，計劃5年內，將全縣高寒山區及居住在不具備生活條件地區的3278戶居民中的自愿移民群眾分期分批搬遷到全縣8個移民新村。移民搬遷和后續服務工作將是“后雙到”工作的重點內容，著力落實移民就業政策、移民子女就學政策、土地收益保障政策等。

4 結論與政策建議

4.1 結論

廣東省的“扶貧到戶，規劃到人”扶貧項目是在經濟較發達地區縮小貧富差距的一個案例，它主要解決的是目前很多扶貧項目中的“瞄準”和“問責”問題，同時也對農村產業化經營、移民搬遷、發展教育培訓等提供了很好的借鑒。廣東省政府打破傳統觀念約束，轉變職能，并將解決貧困作為政府工作的一項重要任務，設計機制和平臺讓富裕的地區和擁有更多資源的機構、個人參與到扶貧事業，形成“大扶貧”格局。通過“雙到”扶貧項目，將幫扶單位、資源和農村、農戶整合在一起，打破了產業、信息、市場等諸多要素壁壘，找到貧困落后地區和現代供應鏈之間的結合點，從而打破了貧困的惡性循環，發揮各自的長處，不但實現了脫貧，還實現了致富。

4.2 政策建議

（1）建立扶貧的“可持續”機制。對于解決農村貧困問題，政府應樹立更高的目標，努力從多維角度消滅絕對貧困，在住房、醫療、保險等維度提高扶貧標準，為建設包容性社會提供借鑒經驗。建議廣東省扶貧辦把“雙到”扶貧項目的可持續發展機制作為未來的重要考慮事項，通過培養村干部，建立合作社等作為幫扶單位退出前的備選方法。

（2）對幫扶單位制定統一的評價標準。廣東省扶貧辦和各縣政府在考核各單位幫扶任務完成情況時，應考慮各幫扶單位的情況，根據幫扶單位的優勢、經濟實力適當地調整扶貧任務，綜合評價扶貧成效。

（3）轉變貧困戶的思想觀念。當地政府應加強對貧困戶的示范引導，加強對廣大貧困戶的思想教育和宣傳，把貧困群眾脫貧致富的積極性和創造性激發出來，促進廣大貧困戶主動脫貧，充分發揮全村黨員、干部和積極分子在脫貧致富方面的引導示范作用。

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