公共組織財務管理基本理論初探

周詠梅 王孟龍

摘 要：文章從分析公共組織及其財務特征出發，探討了公共組織財務管理的內涵、特征，提出了公共組織財務管理目標及其內容。

關鍵詞：公共組織 財務管理 理論

中圖分類號:F230文獻標識碼:A

文章編號:1004-4914（2012）07-143-03

一、引言

公共組織財務管理弱化是一個世界性的問題。1989年美國審計總署和總統管理與預算辦公室對聯邦政府的“高風險”項目進行研究，識別出多達78個不同的問題，這些問題的存在使得潛在的聯邦政府債務達到數千億美元。為解決上述問題，1990年美國國會通過了《首席財務官法案》，目的在于提高聯邦政府的財務管理水平。我國近些年來審計署披露的中央、地方政府部門及某些高校、基金會的違規違紀案件更是令人觸目驚心。人們不禁要問這些過去的“清水衙門”為何成了事故頻發區，它們到底是怎么管理的，違規違紀案件為何屢禁不止?

在這一背景下，理論界對公共組織財務管理問題展開了研究。英國學者John.J.Green出版的《公共部門財務管理》一書中，以英國為例對公共部門的財政控制、預算等問題進行了概括和總結。我國學者李建發對公共組織財務與會計問題進行了較為全面、系統和深入的研究，在其發表的論文“市場經濟環境下事業單位的財務行為規范”，“公共財務管理與政府報告改革”等研究成果中對公共組織財務管理的性質、特征進行了分析，并提出加強公共組織財務管理若干建議。姜宏青在“公共部門理財學科的興起與建設”一文中從學科建設角度分析了建立公共部門理財學的必要性，并提出了公共部門理財學科的構建設想。這些研究無疑極大地促進了我國公共組織財務管理理論研究，但總體來說，我國公共組織財務管理理論研究剛剛起步，現有研究成果中就公共組織財務管理某一方面存在的現實問題進行研究的比較多，探討公共組織財務管理理論問題的研究成果尚不多見?；诖?，本文在吸收前人研究成果的基礎上嘗試著對公共組織財務管理的內涵、特征、目標及內容進行探討。

二、公共組織財務管理的含義和特點

公共組織財務管理也稱為公共部門財務管理或公共財務管理，是指公共組織（或部門）組織本單位的財務活動處理財務關系的一項經濟管理活動。

（一）公共組織

社會組織按組織目標可分為兩類，一類是以為組織成員及利益相關者謀取經濟利益為目的的營利性組織，一般稱為私人組織，包括私人、家庭、企業及其它經營機構等；另一類是以提供公共產品和公共服務，維護和實現社會公共利益為目的的非營利組織，一般稱為公共組織，包括政府組織和非營利組織。

在我國公共組織主要指政府部門、事業單位和民間非營利組織。從理論上講，國有企業也屬于公共組織，但由于其運行和管理方式比較特殊，一般不把其包括在公共組織中進行研究。

公共組織具有組織目標的非營利性和多樣性，提供的公共產品和服務的非競爭性，行為活動的規則導向性以及通過行使公共權力來管理公共事務等特點，這些特點使得公共組織的財務活動明顯區別于私人組織。

（二）公共組織財務的特點

公共組織財務包括財務活動的組織及其所形成的財務關系的處理，其中財務活動主要指圍繞組織資金的流入、流出所進行的組織、計劃、控制、協調等活動。公共組織財務具有以下主要特點：

1.財政性。公共組織的資金運營與財政資金有著千絲萬縷的聯系。（1）大部分公共組織（主要是政府部門和事業單位）的資金來源于財政資金。（2）由于政府部門和事業單位是公共財政的具體實施者，因此公共組織財務活動就是財政政策的具體執行和體現。（3）公共組織財務活動的結果和效率直接影響到財政目標的實現。

2.限制性。公共組織是用別人的錢給別人辦事，缺乏責任約束和激勵機制，為防止公共組織濫用公共資源，各國政府對公共組織的資金管理一般較為嚴格。與私人組織相比，公共組織在資金的籌集和使用上受到較多的限制。（1）公共組織資金的籌集、使用方向和金額應嚴格以部門預算為基礎，并非組織自主決定。（2）公共組織（主要是政府部門）在資金管理權限上受到限制，如我國政府采購制度規定，政府部門采購大宗商品和勞務的活動要由財政部門代為進行，政府部門在資金管理權限上受到相當大的限制。

3.財務監督弱化。私人組織的財務活動一般會受到來自產品市場、資本市場、投資者、債權人、社會中介等多方面的約束和監督，與私人組織相比，公共組織由于來自所有者和市場的監督弱化，導致其財務監督弱化。（1）資金提供者監督弱化。公共組織的非營利性決定了公共組織資金的提供者不能從組織的運營中獲得經濟上的收益，他們既不享有經營管理權，也不享有收益分配權，這樣公共組織就缺乏最終委托人的代理人，不存在“剩余索取權”的激勵機制。因此，與企業投資者相比，公共組織資金提供者對組織的經營和財務活動情況關注度較低，對組織運營的監督相對弱化。（2）市場監督弱化。公共組織提供的公共產品或服務如公共安全、社會秩序等往往具有壟斷性，一般不需要由具有競爭性的市場來評價其產品或服務的價值。公共產品市場的這種非競爭性，使得公共組織缺乏來自市場的競爭和監督，這也是造成公共組織資源利用效率低下的原因之一。

4.財務關系復雜。公共組織財務活動涉及面廣，影響大，所體現的財務關系也比私人組織復雜。（1）利益相關者眾多。公共組織在組織資金運動，提供公共產品的過程中既涉及到與財政部門及其它職能部門的關系也涉及到與供應商、金融機構及社會公眾等關系，利益相關者眾多。（2）既存在經濟關系又存在政治關系。私人組織財務活動體現的是市場規則下的經濟關系，而公共組織財務活動所體現的既是經濟關系又是政治關系。公共組織的資金從根本上是來源于納稅人等社會公眾，其產品也是服務于社會大眾，其財務活動的背后反映的是政府的政策選擇，體現著政府的意圖。因此公共組織資金的流動和分配就不僅僅體現著經濟關系還體現著一種政治關系。

（三）公共組織財務管理的特點

1.以預算管理為中心。在本質上，公共組織是受公眾的委托利用公共資源來提供公共服務，但它缺乏利潤等明確的指標來反映公共組織委托責任的履行情況。因此，公共組織財務管理的一個重要方式就是通過預算模擬市場機制來組織、指揮公共事務活動，通過預算將公共組織所承擔的受托責任具體化、數量化、貨幣化，使之成為代理人的具體目標和委托人控制的具體標準。預算管理是公共組織管理的核心和基礎，必然也是公共組織財務管理的中心。公共組織財務管理就是圍繞著預算的編制、執行、檢查、考核進行的，公共組織的資產管理、收入支出管理、績效考核等都是以預算為基礎展開的。

2.兼顧效率和公平。財務管理的本質是提高資金效率，實現價值增值。雖然公共組織開展業務活動的目的是執行或提供社會管理或公益職能，沒有直接經濟目的，但公共組織同樣需要講求效率，追求費用最低化、回報最高化以及正的凈現值等目標。只有這樣才能充分利用公共資源提供更好的公共服務。當然，公共組織的效率目標可能會與公共組織的其他目標產生矛盾。因此，公共組織在確定財務管理目標，進行財務決策時要兼顧效率和公平。

3.微觀性。由于公共組織資金具有一定的財政性，因此人們常常將公共財政與公共財務混為一談，用公共財政代替公共財務。雖然公共財政與財務有著密切的聯系，但兩者的區別還是很明顯的。公共組織財務管理是為本單位開展各項業務活動服務的，側重于公共組織單位微觀的財務活動。而公共財政是為保證公共財政職能的全面履行服務的，側重于政府的宏觀財政收支等活動。

4.手段的多樣性。企業財務管理主要通過經濟手段實現管理目標，而公共組織實現目標的手段更加多樣化，既可借助其公共權力通過法律或行政手段實施管理如預算管理、目標管理等手段，又可引入市場機制通過借助經濟手段如政府采購過程中的招標，公共投資項目決策中成本效益分析等手段。

三、公共組織財務管理的目標

公共組織是以實現社會公益而不是追逐利潤最大化為宗旨的非營利組織，其財務管理目標應服從于組織宗旨。財務管理的最終目的是通過價值管理保障組織資源的安全，提高資源的使用效率為實現組織目標提供物質保障，實現組織宗旨。因此，公共組織財務管理目標是在保障社會公益目標的基礎上，科學合理有效地籌集、運用和分配組織的公共資源，實現公共組織效率與公平的統一。具體體現在以下三個層次：

（一）保障公共資源的安全完整

這是公共組織財務管理的初級目標。與企業相比，公共組織缺乏責任約束和激勵機制，財務監督弱化，容易造成公共資源的流失和浪費。公共組織財務管理的初級目標就是保障公共資源的安全完整即通過科學編制政府公共部門的預算，統籌安排、節約使用各項資金，建立、健全政府公共部門的內部控制制度，加強資產管理，保障預算的嚴格執行，防止資產流失和無效投資。只有保障公共資源的安全完整才能為公共組織實現社會公益提供基本的物質保障。

（二）提高資源使用效率

這是公共組織財務管理的中級目標。公共組織財務管理就是要通過績效管理、成本控制、資產管理等手段，幫助公共組織科學決策，合理配置使用資源，注重資源的投入產出分析，提高公共組織資源的使用效率。

（三）實現效率與公平的統一

這是公共組織財務管理的高級目標。公共組織財務管理的最終目標就是通過財務管理活動幫助公共組織科學有效地組織分配財務資源，為社會公眾提供更好的公共產品和服務，實現“效率”與“公平”的統一。

四、公共組織財務管理的內容

企業財務管理圍繞著資金運動而展開，主要內容包括籌集、投資、運營資金管理和利潤分配。由于公共組織財務活動的特殊性，公共組織財務管理具有更為廣泛的內容，不僅包括對公共資金的管理還包括對各種公共資源的管理以及公共組織績效管理。主要內容如下：

（一）預算管理

預算是公共組織的年度財務收支計劃，集中反映了公共組織資金的收支規模、業務活動范圍和方向，是其財務工作的綜合反映。預算管理是對公共組織進行財務監管所使用的主要手段，通過預算編制可以提高公共組織對未來事務的預見性、計劃性，規范公共組織財務收支活動。預算審批特別是政府部門的公共預算審批實質是民主參與公共資源分配決策，提高公共財務透明度的一種形式，是對公共組織財務活動的一種事前控制。

1.公共組織預算與公共預算的關系。公共預算（也稱政府預算）是綜合反映一級政府年度收支的計劃，是政策性的，反映的是政府的意圖，體現的是公平。公共預算主要用于配置資源，分配收益和成本。公共組織預算是執行性的，是具體部門的年度收支計劃，反映的是公共資源使用的效率。

公共組織（主要是政府部門和事業單位）預算是政府預算的基礎，公共預算由各具體的政府部門預算和事業單位預算構成。公共組織預算是在公共預算的框架下編制和實施的。

2.公共組織預算管理的內容。從預算管理的流程看，公共組織預算管理主要包括：（1）預算基礎信息管理。公共組織預算是在充分分析組織相關信息如人員數量、各級別人員工資福利標準、工作職能、業務量、業務物耗標準等基礎上編制的，基礎信息的全面、準確是預算編制科學性的重要保障。在相關信息中定員定額信息是最重要的基礎信息，定員定額是確定公共部門人員編制額度和計算經費預算中有關費用額度標準的合稱，是公共部門預算編制的依據和財務管理的基礎，也是最主要的單位管理規范。受我國政府機構改革的影響，近年來政府機構撤銷、增設、合并頻繁，政府部門原有的定員定額標準已不符合實際情況，迫切需要重新制定科學合理的定員定額標準。另外，還應建立相關的統計分析和預測模型，對部門收支進行科學的預測，提高預算與實際的符合度，便于預算的執行和考核。（2）預算編制。預算編制管理的核心是預算編制、審批程序的設計和預算編制方法的選擇。（3）預算執行。預算執行環節的管理主要是加強預算執行的嚴肅性，規范預算調整行為，加強預算執行過程中的控制。（4）預算績效考核。將預算執行結果與業績評價結合起來。

（二）收入與支出管理

公共組織收入一般是指公共組織為開展業務活動和完成公共任務依法獲取的非償還性資金。公共組織支出一般是指公共組織為開展業務活動和完成公共任務發生的各項資金耗費與設施。

企業的收支活動都是通過市場競爭實現的，所以，只要符合國家法律和企業戰略要求其收入越多越好，并且收入與支出之間存在著明顯的配比關系。公共組織的收入大多是靠公共權力強制獲得，支出與收益也不存在明顯的配比關系。這樣，作為公共組織的管理者有可能存在道德風險，為了部門或個人利益濫用公共權力“自立規章，自收自支”各種收費、罰款、集資、攤派，損害公共利益。因此，公共組織財務管理應更加關注組織收入與支出活動，其目的是合理確定收入規模，規范收入來源，優化收入結構，正確界定公共支出范圍，規范支出活動，建立合理的理財制度。

公共組織收支財務管理制度一般有：

1.內部控制制度。在公共組織內部科學設置職務和崗位，使得不相容的職務和崗位分離，形成部門和人員間相互牽制、相互監督的機制，防范公共組織在資金收支活動中的資金流失、被侵占、挪用、轉移和貪污等問題的發生。

2.財務收支審批制度。建立健全公共組織財務審批制度是部門財務管理工作的關鍵環節，只有這樣才可能保證公共組織收支規范化。

3.內部稽核制度。公共組織要建立內部監督審查制度，定期對組織資金的收支情況進行監督審查，及時發現問題，防止資金管理方面的漏洞。

（三）成本管理

由于公共組織的公共特性，長期以來我國公共組織特別是政府部門只問產出，不問投入；只算政治賬，不算經濟賬，以致行政成本總量偏高、投入與產出明顯不對等，這種情況在事業單位和一些民間非營利組織中同樣存在。

雖然公共組織主要目的是為公眾利益服務的，但并不是不講成本與效益問題。自20世紀80年代以來，為擺脫財政困境與新公共管理思潮的驅動，西方各國政府已把注意力從資源分配轉移到成本核算和控制。

公共組織成本管理應包括以下內容：

1.綜合成本計算。尋找成本驅動因素，按驅動率分配管理費，并歸集到相應的職能、規劃、項目和任務中，以便在資源成本率分配管理費用，和資源用途之間、以及成本和業績之間構建聯系，從而明確各自責任。

2.活動分析和成本趨勢分析。對政府項目和流程進行分析，尋找較低成本的項目和能減少執行特定任務的成本途徑。

3.目標成本管理，即恰當的制定和公正地實施支出上限，合理控制業務成本。

4.將成本同績效管理目標聯系起來，實施績效預算和業績計量。

（四）投資管理

公共組織投資主要指由政府或其它公共組織投資形成資本的活動。公共組織投資包括政府組織投資和非營利組織投資。其中政府的投資項目往往集中在為社會公眾服務，非營利的公益性項目如公共基礎設施建設等，具有投資金額高，風險大，影響廣等特點。非營利組織投資主要指非營利組織的對外投資。

公共組織投資活動的財務管理主要側重于：

1.對投資項目進行的成本—效益分析和風險分析，為公共組織科學決策提供依據。政府投資項目的成本效益分析要綜合考慮項目的經濟效益和社會效益。

2.健全相關制度提高投資金使用效率。如采用招投標和政府集中采購制度，提高資金使用效率。

3.建立科學的核算制度，提供清晰完整的投資項目及其收益的財務信息。

（五）債務管理

公共組織債務是指以公共組織為主體所承擔的需要以公共資源償還的債務。目前，在我國比較突出的公共組織債務是高校在擴建中大量銀行貸款所形成的債務。

有些學者將政府債務管理納入到公共組織財務管理中，本文認為是不妥的。因為大部分的政府債務如債券、借款等是由政府承擔的并未具體到某個行政單位，行政單位的債務主要是一些往來業務形成的且一般數量并不大。政府債務應屬于財政管理的范疇，行政單位的債務管理屬于公共組織財務管理的范疇。

從財務管理角度實施公共組織債務管理的主要內容有：

1.建立財務風險評估體系，合理控制負債規模，降低債務風險。公共組織為解決資金短缺或擴大業務規模，可以適度舉債。但由于公共組織不以營利為目的，償債能力有限。因此，建立財務風險評估體系，根據組織的償債能力，合理控制負債規模，降低債務風險。

2.建立償債準備金制度，避免債務危機。

3.建立科學的核算制度，全面系統地反映公共組織債務狀況。

（六）資產管理

公共組織資產是公共組織提供公共產品和服務的基本物質保障，然而由于公共組織資產的取得和使用主要靠行政手段，隨意性較大。目前我國公共組織間資產配置不合理，資產使用效率低，資產處置不規范等現象較多。

從財務管理角度實施公共組織資產管理的主要內容有：

1.編制資產預算表。公共組織在編制預算的同時應編制資產預算表，說明組織資產存量及其使用狀況，新增資產的用途、預期效果等，便于預算審核部門全面了解公共組織資產狀況，對資產配置做出科學決策。

2.建立健全資產登記、驗收、保管、領用、維護、處置等規章制度，防止資產流失。

3.建立公共資產共享制度，提高公共資產利用效果。

4.完善資產核算和信息披露，全面反映公共組織資產信息。

（七）績效管理

建立高效政府、強化公共組織績效管理是各國公共管理的目標?？冃Ч芾碇匾暪操Y金效率，將公共資金投入與辦事效果的比較，促進公共組織講究效率，是實現公共組織社會目標，建設廉潔高效公共組織的必要條件。

從公共組織財務管理角度看，主要是把績效管理同預算管理、公共支出管理等內容結合起來。

1.建立以績效為基礎的預算制度，將績效與預算撥款掛鉤。

2.建立公共支出績效評價制度。

3.在會計報告中增加年度績效報告。

4.開展績效審計，進行有效監督。

[本文系山東省教育廳立項的山東省高等學校人文社會科學研究項目“公共組織財務管理基本理論研究”（項目編號：J10WG15）的階段研究成果]

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7.侯江紅.公共組織財務管理.北京：高等教育出版社，2006

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（作者單位：青島大學國際商學院 山東青島 266071）

（責編:賈偉）