河南省完善農村社會保障制度的對策分析

武化吉

摘 要：隨著改革開放的穩步推進和各項社會事業的快速發展，我國已經進入著力破除城鄉二元結構、縮小城鄉發展差距的新階段，有關農村社會保障制度的建立與完善問題受到社會各界越來越多的關注。農村社會保障是我國社會保障體系的一個重要組成部分。建立和完善農村社會保障制度, 既是市場經濟深入發展的要求, 也是全面建設小康社會的必然選擇。文章結合河南農村實際情況，分析、探討了農村社會保障制度的迫切性和現實意義，并就如何完善河南省農村社會保障制度提出了對策建議。

關鍵詞：農村 社會保障 社會保障制度

中圖分類號:F207文獻標識碼:A

文章編號:1004-4914（2012）07-200-02

隨著市場經濟的不斷發展，農民同樣也會遇到市場風險等一系列問題，因而將農民排除在國家社會保障范圍之外是極其不合理的。另外，即便是已經建立了農村社會保障的個別地區，在保障內容和運作等方面，特別是在養老保險和醫療保險等方面存在許多亟待解決的問題。社會保障對國家的社會安定和經濟發展起著重要作用，農村的社會保障是國家整個社會保障體系中不可忽視的一部分。

一、我國農村社會保障制度存在的主要問題

1.覆蓋面小。據統計，目前全國僅有40%左右的鄉鎮建立了社會保障網絡，只有約25%左右的村民委員會成立了社會保障基金會。沒有建立社會保障機構的地區，盡管集體經濟組織也以公益金和合作醫療基金的形式向農民收取社會保障費用，但由于個人交納的公益金主要是贍養孤寡老人，且使用缺乏有效的監督，農民沒有積極性。雖然農村社會保障制度中的社會救濟、社會優撫制度相對較為完善且做法也較規范，但只適用于符合條件的特定農村社會成員。真正和廣大農民群眾的基本權益息息相關的社會養老保險制度及農村合作醫療制度覆蓋面卻較小。同時，大部分鄉鎮企業、私有企業以及有農村勞動力就業的國有企業、城鎮集體企業、三資企業對農村勞動者的社會保障幾乎是空白，農村社會成員的合法權益缺乏可靠保障，由此引起的糾紛屢見不鮮。

2.社會化程度低。社會保障之所以能分散風險，保障社會成員的基本生活需要，就在于其具有較高的社會化程度。保障基金在全社會范圍內籌集并在全社會范圍內支付使用，從而使社會保障制度具有較高的互濟性。而我國目前的農村社會保障制度除社會優撫、社會救助由于是財政提供資金而具有明顯的社會化特征外，養老、醫療保險僅在部分農村地區實行，尚未在全國普及，即便是建立養老、醫療保險的地區，基金統籌也多是以縣、鄉為單位，基金調劑范圍很小，社會化程度很低。就養老保險而言，由于個人繳款及集體補助全部記入個人賬戶，所有權屬于個人，因而事實上類似于農民群眾的自我儲蓄積累保障，根本無從發揮社會保險分散風險的功能及作用。而傳統的家庭保障功能隨著我國計劃生育政策的推行趨于弱化，農村獨生子女家庭已經占一定比例傳統的互助共濟的兄弟姐妹關系網已經今非昔比，這無疑要增加家庭的負擔系數，農村家庭承擔風險的能力將削弱，屆時中年夫婦的沉重負擔與脆弱的農村社會保障將形成難以化解的矛盾。

3.保障體系不健全。目前，我國農村社會保障尚未形成完整的體系。在不少農村地區，保障項目主要是農村社會救濟和社會優撫，保障基金的來源主要是縣、鄉財政補助，保險基金的給付帶有明顯的救濟性、補助性特征，還沒有建立起能夠保證農村全體社會成員基本生活需要的社會保障制度。

4.管理體制分散。我國農村社會保障的管理呈現明顯的條塊分割、各自為政的格局。雖然名義上講，民政部門是農村社會保障事業的管理主體，但民政部門主要管理社會救濟、社會優撫及農村社會養老保險等事務。除此之外，醫療保障衛生部門和勞動者所在單位或鄉村集體共同管理。農業局、“扶貧辦”也承擔了部分農村社會保障管理工作。部分地區在國有、集體企業工作的農村合同工、臨時工的社會保障事務由勞動部門管理。一些地方的鄉村或鄉鎮企業也建立了社會保障的辦法和規定。

5.法制不健全。由于我國農村社會保障制度還不完備，特別是市場經濟條件下的農村社會保障制度還處于試點摸索階段，理論準備及實踐經驗都還不充分，因而我國農村社會保障還基本沒有經國家權力機關審批通過的法規作為依據，更沒有形成法律體系。目前，我國沒有農村社會保障基本法，也缺少專門的保障項目的有關法規。這使農村社會保障工作處于無法可依、無章可循的境地，嚴重制約了我國農村社會保障制度的完善和發展。

二、研究河南省農村社會保障制度的必要性和現實意義

1.研究河南省農村社會保障制度的必要性。（1）了解河南省農村社會保障領域尚存在的一些問題，從而為完善制度建設提供科學依據。盡管河南省社會保障制度建設已經取得了巨大的進步，不僅搭建起了農村社會救助制度的框架，救助標準和救助范圍不斷提高和擴大，而且新型農村合作醫療制度于2003年逐步開始在全省范圍內開展建立，另外我省已建立了較為完善的農村五保供養制度。但是在一些方面仍存在問題亟待解決：一是探索建立農村社會養老保險制度的工作基本處于停滯萎縮狀態，并且面臨較大的資金風險。農保基金不僅難以實現保值增值，再加之監管不力，有些地方出現了巨額資金的違規經營狀況，面臨比較嚴重的養老金收支財務風險。二是目前的社會保障覆蓋范圍較小，保障水平不高。2005年河南省的農村社會保障率為3％，農村社會養老制度、新農合制度只在小范圍內實施，應保未保問題突出；農村低保標準嚴重低于城市平均水平，新農合的補償標準也偏低。三是管理體制分散，管理資源貧乏。農村社會保障政出多門，部門分割、條塊分割的現象嚴重，社會保障資源缺乏統籌規劃和必要的整合，因而造成農村社會保障工作效率低下，農村社會保障苦樂不均。（2）對河南省農村社會保障制度進行深入的探索和研究，從而為政府完善社會保障制度提供參考。近些年來，關于建立和完善河南省農村社會保障制度的研究成果頗為豐碩。無論是政府部門組織的調查報告，還是高校等科研單位開展的實證研究都為了解省情并據此作出相應的決策提供了良好的指導。但是鑒于社會情況變化的動態性，而且一些現有的政策在農村施行的情況及存在的問題仍需進一步地進行細致入微的調查研究，并且通過對最新情況的及時反饋來為政策的調整提供科學依據。

2.研究河南省農村社會保障制度的現實意義。河南省地處中原，人口眾多，社會經濟發展落后于全國平均水平，加之農村人口眾多更加重了農村社會保障制度建設的難度。隨著河南省經濟的發展，農村人口的社會保障是一個必須解決的問題。而農村社會保障制度的建立和完善將具有重大的現實意義。（1）有利于促進社會的公平正義。社會主義市場經濟是通過市場機制實現資源配置的經濟制度，核心是自由競爭，市場競爭的規律是優勝劣汰。由于每個社會成員受教育程度、體能和工作能力等自身稟賦不同，社會資源和發展機遇各異，從而造成社會的貧富差距，并引發社會各階層之間的矛盾。社會保障制度是人們通過社會合作而形成的一種公共品，用以維護人們的生存和發展的權利。長期以來，社會保障對象范圍主要限于城市居民，廣大農村除少數有條件的地方實施了局部的、有限的社會保障以外，廣大農民被排除在社會保障制度之外，這種制度安排助長了城鄉差距拉大的趨勢，顯然有悖于社會公平。在當前建設和諧社會的時代背景下，社會保障已從市場經濟的陪襯，政府緩和社會矛盾的工具，變成了現代文明社會的重要基礎。社會公平正義是社會和諧的基本條件，制度是社會公平正義的根本保證。社會保障制度在促進保持社會公平正義的各項制度中發揮著主要功能。（2）有利于擴大內需。投資、出口和消費是拉動經濟增長的三駕馬車，2001-2005年河南完成固定資產投資1.32萬億元，年均增長24.82%，而同期社會消費品零售總額1.28萬億元，年均增長14.56%。在消費中，縣及縣以下社會消費品零售總額為6164.35億元，占社會消費品零售總額的48.3%。這表明，河南經濟增長主要是依靠投資拉動，消費尤其是農村有效消費不足問題突出。建立健全農村社會保障體系，不僅有利于增加困難農民收入，而且可以改善農民的收入預期，消除他們的后顧之憂，無疑能夠刺激消費需求，有利于保持經濟穩定持續發展。（3）有利于降低社會風險。包括農民在內的社會弱勢群體對社會風險的承受能力低，當他們的基本生活受到威脅時，貧困就不僅是經濟問題，也可能轉化為政治問題，導致社會矛盾加劇，甚至于社會沖突。社會保障作為經濟持續發展的“調節器”、社會和諧發展的“減震器”、經濟效率與社會公平的“平衡器”，可以通過改善農村弱勢群體和貧困群體的生活，從而緩和社會矛盾，降低社會風險，維護社會穩定。而要降低農民風險最根本、最有效的辦法是給予農民國民待遇，建立健全農村社會保障體系，使農民與城市居民一樣享有社會保障。（4）有利于應對農村人口老齡化的嚴峻挑戰。國際社會衡量一個國家和地區進入老齡化社會的標準是，60歲以上的老年人占總人口數的10%，或65歲以上的老年人占總人口數的7%。據此標準河南省1998年已進入老齡社會，目前正處于快速發展時期。河南農村的人口老齡化跟其它地區相比，呈現以下特征：速度快，且是未富先老；農村老齡化程度高于城市；規模大，收入低。而隨著社會的前進，農村人口老齡化的問題將會日益突出，迫切需要建立農村社會保障體系，彌補傳統土地保障和家庭保障之不足。

三、完善河南省農村社會保障制度的對策建議

1.建立統一規范的農村社會保障管理組織機構，實現農村社會保障制度的科學化、社會化和法制化。我國縣級以上政府雖然設有社會保障組織管理機構，但其業務僅限于城鎮居民，在涉及廣大農村居民的社會保障業務中幾乎是空白。由于農村社會保障涉及的范圍大、部門廣、人員多，必須要建立統一的農村社會保障機構專門開展此項業務。切實可行的辦法是在政府各級社會保障部門內成立專門的農村社會保障機構，其主要職責是根據法律規定，結合農村當地實際，制訂農村社會保障的計劃，草擬保障法規、收費標準、實施辦法、監督檢查以及有關社會保障基金的征收、管理、經營和使用，保證社會保障基金的保值和增值。同時要對農村社會保障進行嚴格統一、規范、科學的管理，做到有法可依、管理有序、健康發展。當然，在農村社會保障的實施過程中，應把各級政府、財政、民政、金融、人事等諸多部門結合在一起調動他們的積極性，為農村社會保障工作的開展奠定良好的組織管理基礎。

2.大力發展農村經濟，努力增加農民收入。農村社會保障基金主要來源于農業集體和個人投入，為了改變農村社會保障低水平的現狀，必須大力發展農村經濟，增加農民收入，這是解決問題的根本所在。首先應大力發展農村鄉鎮企業，它不僅可以吸收農村剩余勞動力，還可以增加農民收入；其次應大力發展高科技農業，提高農副產品的科技含量和品質，使農民增產增收；再次要大力推進農業產業化, 走農業發展的集約型道路，減少資源浪費，提高農業資源配置的效率和水平；最后努力推進農村城鎮化建設。實踐證明，農村城鎮化不僅能夠促進農村經濟的迅速發展，而且還能解決農民就業、增加收入、農村經濟結構調整等一系列問題。總之，只有農村經濟發展壯大了，農民收入增加了，才能積累更多的社會保障基金，使農村社會保障走上良性發展的軌道。

3.建立農村養老保險制度。長期以來，農村養老主要依靠家庭單位來進行，“多子多福，養兒防老”觀念十分普遍。老人生活質量的好壞在很大程度上取決于后代人的自身素質和文化程度。目前我國已經跨入老齡化社會，養老問題日益突出，而農民又是我國人口的主體，占總人口的80%。另外，隨著計劃生育政策的推行，獨生子女越來越多，使得農村養老問題已經顯得尤為迫切，傳統的農村家庭養老方式已不能適應當前的需要。因此，應在農村有條件的地區建立和完善以農民個人繳費為主、集體補助為輔、國家政策扶持的農村養老保險制度，正確規定養老保險金的籌集和繳納方式，做好養老保險金的管理及保值增值工作。只有這樣，才能將黨和國家的方針、政策在農村得到推行，推動農村人口、經濟和政治協調發展。

4.健全農村醫療保險制度。黨和政府歷來關心和重視農民的醫療保健問題。早在60年代我國就建立了適合國情的農村合作醫療保險制度，對保障農民的基本醫療需求起到了積極的作用。但改革開放后，由于種種原因，農村合作醫療陷入低谷，農民缺醫少藥，因病致貧、返貧現象十分嚴重。如何完善農村醫療保險制度，成為農民關心的主要問題。目前，應當以鄉、鎮為單位，根據農村經濟發展水平及農民意愿，建立以公有制為主體的、多種形式的農村醫療機構，合理補償農民的醫療費用，從而有利于減輕農民的醫療費用支出和經濟負擔，增強抵御疾病的能力和抗風險能力，為農民健康增加保障條件。

5.建立農村最低生活保障制度。可以借鑒城市的做法，建立農村最低生活保障制度，它是國家和社會為保障收入難以維持最基本生活的農村貧困人口而建立的社會救濟制度。這項制度可在原來農村社會救濟的基礎上去做，使之規范化、制度化。首先要合理確定最低生活保障的對象。一般包括因缺少勞動力、收入極低而造成的生活困難的家庭；因病、殘疾或自然災害致窮的家庭；孤寡老幼等“五保”對象。其次要科學確定最低生活保障線標準，從而既能保證農村貧困人口的最低生活，又能防止因標準過高而形成養懶漢的傾向。應綜合考慮經濟發展水平、人均收支等因素，確定一個科學的、可行的最低生活保障線標準。

[本文為河南省政府決策研究招標課題《河南農村居民社會保障制度研究》階段成果]

參考文獻：

1.左敏,朱德云,李森.社會保障學[M].經濟科學出版社，2001

2.郭毳.對完善我國農村社會保障制度的思考[J].行政論壇，2004(7)

3.呂世局.關于農村社會保障制度構建的思考[J].經濟問題，2004(8)

（作者單位：河南檢察職業學院 河南鄭州 451191）

（責編:賈偉）