孟加拉國可持續洪水管理框架

［孟加拉國］ R.德伯納斯等

孟加拉國的城市和城鎮中心多位于主要河流的洪泛區，是世界上最易引發洪水的國家之一。在過去的20世紀下半葉，至少發生過8個極端洪水事件，影響到該國一半的國土面積。每年該國大約2.6萬km2(大約18%)的面積被淹沒，至少造成5000人死亡。在該國歷史上，特別是在1966年、1987年、1988年和1998年，洪水破壞性極強。為此，開發一種將工程和非工程措施相結合的可持續洪水管理框架，不但不會對環境產生不利影響，且能有效地進行洪水管理。該框架包含長期可持續洪水管理解決方案，有助于決策制定和實施政府洪水管理倡議。

1 概況

孟加拉國位于南亞，是一個低地國家，沿孟加拉灣北部的濱海擁有長710km的海岸線，沿線主要是沼澤叢林。由恒河、雅魯藏布江和梅克納(Meghna)河及其支流匯流形成孟加拉國平原三角洲。

(1)地貌。該國領土可分為3種區域:洪泛區平原、梯田和丘陵。每個區域都有各自不同的特點。其中，由各種河流形成的洪泛區平原最為重要，對該國的農業和文化起重要作用。大多數肥沃的土地都屬于這一自然地理區域，國家文化受這種地形的影響較大。

(2)氣候。由于橫跨北回歸線，孟加拉國具有典型的熱帶氣候，從10月～次年3月是溫和的冬天，3～6月是濕熱的夏季。6～10月則是溫暖而潮濕的雨季，為該國提供了主要的降雨量。

該國氣候受到印度季風的影響。平均降水量為2200～2500 mm，總的變化范圍為1200～6500 mm。約80%的降水量集中在6～9月的雨季。除干燥的季節外，平均氣溫約為30℃。

(3)河流系統。河流影響著該國地形和居民生活，且一般都向南流。共有230條河流，其中有57條為跨界河流。在幾乎所有的共享水路中，孟加拉國是處于最下游沿岸的國家。恒河、雅魯藏布江和梅克納河三大河流系統擁有總流域面積約170萬km2。在巨大的流域面積中，只有7%位于孟加拉國。

眾多的河流形成五大主要河網:①賈木納河－雅魯藏布江水系(292km);②帕德瑪－恒河水系(258km);③祖爾馬－梅克納河水系(145km);④航道、支流、河口(3個以上);⑤與上述四大無關的河流系統(420km)。

2 洪水類型

孟加拉國基本經歷了以下4種類型的洪水:

(1)暴洪。特點是水位急速上升和下降。

(2)雨洪。被視為正常洪水，多發于該國西南部恒河三角洲，這是由于恒河干流高地來水減少導致大部分的自然排水系統出現退化現象。

(3)河流洪水。在該國最為常見。通常是河流洪水的代名詞，在雨季河流兩岸25% ～30%的面積被淹沒。

(4)氣旋風暴潮洪水。主要分布在孟加拉國的沿海地區;沿孟加拉灣南部的海岸線延伸約800km。

受這4種類型洪水影響的地區有拉杰沙希、庫爾、達卡和錫爾赫特等。

早在19世紀，孟加拉國就有6次重大洪水被載入史冊，分別發生在1842年、1858年、1871年、1875年、1885年和1892年。20世紀有18場重大洪水發生。其中1987年、1988年和1998年的3場具有災難性影響。更近的洪水發生在2004年和2010年。1987年的洪水發生在7、8月份，影響面積達5.7萬km2(約占整個國家面積的40%)，評估重現期是30～70 a一遇的洪水。另一災難性的洪水事件發生在1988年的8、9月份。淹沒面積達8.2萬km2(約占國土面積的60%)，評估重現期為50～100 a一遇。在1998年，超過75%面積受到洪水影響。考慮到洪水的影響范圍，與1988年的災難性洪水較為相似。2004年的洪水與1988年和1998年的洪水事件相似，因為這些洪水事件都使得2/3的國土面積處于淹沒之中。

3 洪水成因

據報道，許多客觀和人為因素加劇了洪水造成的不利影響。

(1)洪水產生的客觀因素如下:①國家大部分地區是由巨大的洪泛平原和三角洲組成;②喜馬拉雅山的融雪發生在春末和夏季;③70%的國土面積海拔高出海平面不到1m;④湖泊和河流占國家面積的10%;⑤孟加拉國有強烈的季風降雨，尤其是海拔較高地區;⑥熱帶風暴帶來了大雨和沿海洪水;⑦降雨強度大、持續時間長的大降雨會導致3條河流的洪峰流量在同一時間發生;⑧在春季，喜馬拉雅山的融雪進一步增大了洪水風險。

(2)洪水產生的人為因素可歸納如下:①尼泊爾和喜馬拉雅山的森林砍伐增大了徑流，并加重了泥沙沉積和下游洪水;②洪泛平原的城市化增大了洪水的大小和頻率;③全球變暖導致海平面上升，增加了融雪和地區的降雨;④認為印度大壩的建設加劇了孟加拉國的淤積問題;⑤由于維護不良，堤防在高洪峰時出現滲漏和崩塌;⑥孟加拉國不斷增加的人口導致許多新開挖井的下沉，并導致地下水位和地面下降，使得洪水更易于發生。

4 可持續洪水管理

洪水管理是評估洪水產生的風險并據此采取合理管理措施的過程。這些措施包括洪水防治建設、洪水預警系統、濕地生態系統和減少洪水淹沒區發展的政策。

可持續洪水管理(SFM)指流域層面上的規劃并考慮采取更為廣泛的措施以減少洪水風險。自然土地利用管理技術，如治理洪泛平原和恢復濕地都是可持續洪水管理重要組成部分。

SFM包含一系列旨在降低洪水風險和最大程度減少相關經濟、環境與社會損失的措施，包括工程與非工程措施，如自然洪水管理、必要的工程措施、洪水風險圖繪制、洪水預警、預案、教育和應急措施。風險管理涉及一系列措施，可分為以下4類:①預防(災難前期);②準備(災難前期);③響應(災難后期);④修復(災難后期)。

為實現洪水管理的可持續性，必須平衡復雜且相互影響的人類、社會、經濟和環境層面的風險?；仡櫄v史，洪水管理還未達到這一層次，更多集中在經濟和人類生命安全方面，并已導致嚴重后果，增加了生命、財產、基礎設施和發展的損失。

5 管理實踐

20世紀60年代末，洪水管理策略不斷發生變化，可分為以下3個發展階段。

(1)第一階段(1960～1978年)。在1954年和1955年的兩次連續災難性洪水發生后，聯合國任命克魯格(krugg)率團隊調查孟加拉國的洪水問題，并提出相應的補救措施。在1956年，該團隊完成報告并提交給當時的巴基斯坦政府。

(2)第二階段(1978～1996年)。1982年政府主動制定了國家水規劃(NWP)來調查用水各個方面以及水部門不同利益相關者的需求和利益。該政策于1986年完成，但是由于計劃中的缺陷未能獲得政府批準。1987年和1988年發生災難性洪水之后，迫切需要制定國家水資源與洪水管理策略。從1990～1996年，所有國際發展合作伙伴都支持洪水行動計劃(FAP)項目，來制定該策略。FAP是一個研究項目，由26部分組成。在FAP的基礎上，1996年政府制定了孟加拉國洪水與水資源管理策略(BWFMS)。該策略為水資源發展和管理提供了政策指引，且規定在今后所有的水開發項目中，規劃過程都必須強制實施公眾參與、環境影響評價(EIA)以及多指標分析。

(3)第三階段(1996～2000年后)。在FAP研究末期，政府意識到所有涉及水資源開發和利用的問題都未按照水資源綜合管理(IWRM)方法來解決。故政府于1998年開始制定國家水管理計劃(NWMP)。為指導NWMP，1999年政府制定國家水政策(NWPo)。NWMP于2001年完成，對今后25 a進行了規劃。

孟加拉國政府引入NWPo用以指導水務部門的水事活動。此外，政府已制定了NWMP，用以考慮水資源的長期需求、管理和使用。NWMP包括由水引起的災難管理，如洪水、侵蝕、干旱等。此外，政府還制定了災害綜合管理計劃(CDMP)。

大約53個中央政府機構和13個部委參與到洪水與水資源管理中。在洪水管理中涉及到的主要國家機構有孟加拉國水資源開發委員會(BWDB)。除此之外，在洪水管理的不同階段，也有許多組織參與其中。包括:①水資源規劃組織，水資源管理宏觀規劃;②孟加拉國水資源開發委員會，洪水管理項目的可行性研究、實施、運行與維護、洪水預報和預警系統的實時數據收集，洪水信息在國家和地區層面的傳播;③聯合水利委員會，對于跨界河流的數據和信息交流上進行協商;④孟加拉國氣象部門(BMD)，長、中和短期天氣預報和傳播;⑤地方政府工程部，小規模FCD項目的實施;⑥災難管理局(DMB)，在社區層面發布包括洪水信息在內的所有自然災難信息，建立洪水防備意識;⑦救濟委員會，在洪災區實施救濟和恢復工作;⑧地方政府機構(LGI)，小規模洪水管理項目的實施、洪水信息傳播、災民救濟和家園恢復;⑨非政府組織(NGO)，洪水管理宣傳、災民救濟和家園恢復。

6 當前管理實踐的影響

通過對上述方案的描述清晰可見，與洪水管理有關的倡議均為立水控制工程來減少自然災害的風險。參與式規劃也被納入其中，但主要的戰略集中在工程選擇上。這種選擇有一定益處，但采取圩田的方式隨后會產生不利影響。

在某些情況下，沿河岸兩邊建設高堤抬高了河床高程并阻塞排水。在沿海地區，盡管圩田能夠防止鹽水入侵，但同時會限制進潮量，導致潮汐河流的沉積，阻止重力排水。此外，作物多樣化被單一的谷類作物所取代，會對農業產生重大影響。工程措施還會對水生生物產生較大影響，特別是開放水域的生物。魚類資源已在快速減少，通過大量修建防洪工程會打破自然洪水過程，這種方式會導致嚴重后果，如抬高臨近地區的洪水位。

如果采取以非工程措施為主，并與工程措施相結合的方案，就可避免此類情況發生。引進非工程措施，特別是將洪水預、警報系統作為第二策略始于20世紀70年代初期，能夠提高洪水防范能力，以減輕洪災損失。這項措施的重要性在1987、1988、1998年的洪水發生之后得到了認同。在不久的將來，生物多樣性、河道減少的問題都將會給該國帶來重大挑戰。因此，發展可持續管理系統需要進行有效地管理，并將其對環境的不利影響降至最小化。

7 實施可持續洪水管理的方法

SFM的自然組成成分被稱為自然洪水管理(NFM)，并可通過以下洪水風險管理措施來實現:

(1)以全流域為基礎的戰略性決策;

(2)保護和合理利用河漫灘和濕地等自然生態系統及棲息地;

(3)推廣非工程技術。

NFM是SFM不可分割的一部分。非工程措施旨在留住水。天然洪泛區和海岸允許洪水發生，多余水分被濕草地、泥炭地、沼澤、鹽沼等濕地棲息地吸收后，慢慢回流到河中。這些方法都具有良好的成本效益，可實現多目標，包括保持生物多樣性、實現WFD的目標和宗旨等，均可產生社會、經濟和環境多重效益。此外，在NFM中還使用了其他技術，包括:①山坡造林;②在溝渠中種植茂密植被;③阻塞人工水渠;④修復濕地功能;⑤恢復河道蜿蜒度;⑥控制過度侵蝕;⑦處理河道中粗木質殘體。

8 可持續洪水管理框架

進行SFM需要將工程措施和非工程措施相結合。為此，有必要進行綜合規劃，以減輕有效決策以及確定工程/非工程措施優先次序的難度。在多數情況下，采取工程措施都會對自然進行干預，最終會對環境產生影響。因此，應將重保護而非干預的非工程措施作為優先考慮的方案，盡可能地限制工程措施。從措施性質角度看，通常非工程措施可持續性也更強。

在SFM過程中，作為一種預防性措施，非工程措施被孟加拉國列入考慮范圍內，主要包括:

(1)參與式土地利用規劃和分區?；疽巹澬枰鐓^的參與，從而有效地界定土地利用和劃定發展的安全區。

(2)多目標規劃。基本規劃不能僅針對洪水管理目標，還應考慮對農業、魚類、生態環境、航運、工業、公共健康和水災害減災等方面的影響。

(3)維護生態系統。維護指標應包含在水控制工程或決策中，以便使依靠生態資源的生物受益。同時使洪水影響最小化應考慮對濕地、水庫和沼澤地區進行保護。

(4)最大限度地減少徑流區。盡可能減少不透水地面的面積，使雨水徑流最小化，這樣進入河道的水量才能減少，從而降低洪水的發生。

(5)環境保護意識。鼓勵通過社區教育和培訓宣傳、提高保護意識。

(6)政策框架(國際或國家層面)。對孟加拉國來說，迫切需要建立國際水資源管理政策，因為產生洪水的根本原因是跨界河流的洪水泛濫。

(7)河道疏浚。泥沙淤積會抬高河床。疏浚、挖掘和二次挖掘對于保持河流的過水能力十分必要。

(8)植樹造林。森林面積的減少會增加河岸侵蝕，加快滑坡速率?；謴蜕指采w面和再造林不僅對洪水管理，還對龍卷風、海嘯等其他自然災害具有重要意義。

(9)繪制洪水風險圖。劃分洪水脆弱區，即嚴重、中等、低脆弱3個等級，這些都是決策基礎。

在非工程措施的基礎上，可以就實施何種工程措施做出決策，以實現可持續發展。工程措施包括洪水防御設施建設、河岸護坡工程實施，以及在防御階段安全臺的建設。通過工程措施可最大限度地降低洪水發生的頻率和嚴重程度。

在準備階段，需要對洪水及其后果、洪水安全意識建立、預報和預警系統以及有組織的疏散方法進行持續教育。洪水發生時，需要來自不同機構和社區的應急響應和志愿服務。災后重建、就業機會創造以及建筑物的修復、改造需要盡快進行組織實施，以減少洪水造成的經濟損失。

SFM流程圖如圖1所示。

圖1 可持續洪水管理框架

9 結語

SFM為在氣候變化條件下進行防洪減災提供了可持續的解決方案。孟加拉國的許多城市、城鎮中心和居民點都位于河流洪泛區，極易受到洪水威脅。利用非工程措施可減少建設更高防洪墻來保護脆弱社區的需要。當然工程措施也是必要的，但只有當非工程措施對減少洪水風險的作用已發揮到最大時，才能考慮采取工程防御措施。