建設以老年人為中心的多層次社會養老服務體系

林 寶

目前中國正處于人口老齡化快速發展時期，也是進行應對人口老齡化制度準備的關鍵時期。建設一個社會化的養老服務體系是應對人口老齡化的重要舉措之一。2006年，國務院辦公廳轉發了全國老齡辦和民政部等部門《關于加快發展養老服務業的意見》，要求按照政策引導、政府扶持、社會興辦、市場推動的原則，逐步建立和完善以居家養老為基礎、社區服務為依托、機構養老為補充的服務體系。可以說，當前養老服務體系建設已經明確了社會化的方向和居家基礎—社區依托—機構補充的目標模式，但是如何遵行社會化方向實現目標模式仍然任重而道遠，需要進一步探索。

一、“六普”數據顯示應加快建設社會養老服務體系

第六次人口普查數據顯示，我國當前建設社會養老服務體系的任務十分緊迫：

一是老年人口比例繼續提高，老年人口規模迅速膨脹，意味著產生養老需求的潛在人群正在擴大。根據普查公報，大陸地區總人口中，60歲及以上人口達1.78億人，占13.26%，其中65歲及以上人口為1.19億人，占8.87%。同2000年第五次全國人口普查相比，60歲及以上人口的比重上升2.93個百分點，65歲及以上人口的比重上升1.91個百分點。

二是家庭規模繼續縮小，意味著家庭內部養老負擔正在加大，轉而尋求社會化養老服務的可能性正在增加。公報顯示，大陸地區平均每個家庭戶的人口為3.10人，比2000年第五次全國人口普查的3.44人減少0.34人。

三是人口流動加劇，人戶分離情況嚴重，意味著家庭成員之間的分離，對社會化養老服務的依賴性進一步增強。公報顯示，大陸地區總人口中，居住地與戶口登記地所在的鄉鎮街道不一致且離開戶口登記地半年以上的人口達2.61億人，其中市轄區內人戶分離的人口為3996萬人，不包括市轄區內人戶分離的人口為2.21億人。同2000年第五次全國人口普查相比，居住地與戶口登記地所在的鄉鎮街道不一致且離開戶口登記地半年以上的人口增加1.17人，增長81.03%。

二、當前養老服務體系建設中的主要問題

盡管近年來社會養老服務體系在政策法規建設、投入多元化、惠及范圍和能力建設等方面取得了一定的成就 ，但仍然存在一些突出的問題。

（一）政府公共服務職能不到位，對養老服務體系建設的推動不力

政府在養老服務體系建設中負有不可推卸的責任，應該成為服務體系建設的主導力量。具體說來，政府的職責至少應該包括以下幾個方面：一是制定養老服務的相關規章制度，維護養老服務業的市場環境，保障養老服務業健康、有序發展，保障產品和服務的充分供給；二是制定養老服務業的發展規劃及采取相關保障措施，引導養老服務資源合理布局；三是通過購買或直接提供的方式保障社會弱勢群體獲得基本養老服務；四是建設部分養老服務設施，承擔基本養老服務責任。但是，目前政府部門公共服務職能不到位的情況還比較普遍。主要表現在：養老服務的相關法律法規不健全，總體上養老服務產業不興、監管不力、服務水平不高；資源布局不合理，資源緊張與資源閑置并存；部分地區、部分社區養老服務設施嚴重匱乏，對城市“三無”、農村“五保”等重點保障人群的養老服務水平還較低等。

（二）社區養老服務發展嚴重滯后，無法對居家養老形成有效支撐

即便在發達國家，居家養老也是主流、是基礎。中國龐大的老年人口和有限的土地資源決定了未來的機構養老比重會低于發達國家，居家養老的比重會更高。要保障居家養老的質量，則必須發展完善的社區養老服務，成為居家養老的依托。總體上看，我國的社區養老服務還處于起步階段，開展養老服務的社區相對較少，特別是廣大農村社區養老服務幾為空白，覆蓋的老年人口極其有限，與滿足老年人的居家養老要求尚有較大差距，還無法真正成為養老服務體系的依托，對居家養老形成有效支撐。

（三）養老機構功能紊亂，質量參差不齊，影響機構養老的補充作用

雖然機構養老在整個養老體系中的比重不高，但是卻有著十分重要的作用。機構養老應該成為老年人通過居家養老和社區服務無法滿足養老需求時的最后保底選擇。當前的養老機構建設出現了嚴重的功能紊亂：公辦養老院走向兩個極端，一方面部分城市公辦養老院成為公共養老資源的密集投放區，建設標準高、條件好，“一床難求”，已逐漸成為城市樣板工程、政績工程，同時也成為少數人享用的特殊養老服務機構，普通民眾很難進入；另一方面農村敬老院建設嚴重滯后，條件差、服務水平低，民眾入住意愿不強，甚至一些“五保”人員也不愿入住。民辦養老機構的公益性或非公益性特征不明，服務收費和服務質量缺乏有效監督，整體水平參差不齊，入住率普遍偏低。

三、養老服務體系建設要正確處理六大關系

當前社會養老服務體系建設之所以出現上述種種問題，關鍵在于在社會養老服務體系建設中的一些關鍵問題未得到正確處理，概括起來，主要有以下幾點：

（一）經濟建設和社會建設的關系

經濟建設可為社會建設創造基本的物質條件，社會建設可為經濟建設創造良好的環境，二者應該相輔相成，相互促進。社會養老服務體系建設是社會建設的重要內容，必須處理好與經濟建設之間的關系。具體說來，社會養老服務體系建設應該與經濟發展水平相適應，既不應該超前于經濟發展水平盲目發展，也不宜過低于經濟發展水平滯后發展。盲目發展會使之失去可持續性，滯后發展則可能無法滿足人民群眾的養老需求。

（二）政府主導和社會參與的關系

社會養老服務體系建設需要政府主導和社會參與。政府主導主要是正確履行公共服務職能，保障體系建設沿著正確的方向、按照合適的節奏健康發展，重點在規范、謀劃和引導，為社會參與創造良好的條件，不宜參與過多的具體養老服務。社會參與則主要是在政策法規的規范下參與養老服務的提供，可通過市場化、社會互助、志愿服務等多種方式擴大養老服務和產品的供給及增加其豐富性和多樣性。

（三）老齡事業和老齡產業的關系

養老服務既是一項造福廣大老人的事業，也是一個正在興起的產業。在整體上，必須明確養老服務具有公共性的特征，應該吸取前些年教育和醫療衛生產業化所帶來的教訓，堅持把養老服務作為老齡事業的一項重要內容來抓。同時，也必須看到，為了豐富人民群眾不同層次的需求，需要引進一些市場手段發展養老產業來提供多層次的養老服務。

（四）老人自助和社會幫助的關系

養老服務應該是老人自助和社會幫助的統一。老年人自助既包括老年人自身的自理和自立，也包括老年人之間的互助。老年人自助應該是養老服務的基礎，政府可通過完善基本的養老服務設施和生活設施，增強老年人自我養老的能力，鼓勵老年人互助。社會幫助是在老人需要尋求外界幫助時及時提供社會化的養老服務，對老人而言，社會幫助應該隨時待命，一旦需要，及時提供。

（五）城鎮養老服務和農村養老服務的關系

城鄉二元結構是中國當前的基本國情。當前農村的人口老齡化程度更高，養老服務卻更為薄弱。在養老服務體系建設中，應該重點考慮薄弱的農村。當前一些地方政府在建設養老服務體系時仍然將重點放在城鎮地區，顯然會進一步加大城鄉養老服務的差距。從長遠看，應該建設城鄉一體的社會化養老服務體系，增加農村老人養老服務的可及性和可獲得性。

（六）服務重點人群與一般人群的關系

養老服務體系服務的目標人群應該逐漸從重點老人擴展到一般老人。我國原有的養老服務體系主要側重于服務高齡、失能、貧困老人，這一方面使養老服務的對象過少，相應地限制了養老服務的市場容量，降低了養老服務業的吸引力，不利于養老服務產業的發展；另一方面，使養老服務的影響范圍相對狹窄，影響了養老服務的整體效果。養老服務體系建設需要定位在以全體老年人為服務對象，為全體老年人提供豐富、優質的養老服務產品為目標，滿足全體老年人的多層次、多樣性的服務需求。

四、完善社會養老服務體系的建議

要完善養老服務體系建設，必須發揮政府的主導作用，調動社會各主體的積極性，共同承擔養老責任，逐漸形成以老年人為中心的由家庭、社區、養老機構、其他社會成員和組織等組成的多層次養老服務體系，實現“政府公共服務職能到位、養老服務和產品充足、老年人選擇空間充分”的養老服務目標。在此體系中，老年人處于一個由多個同心圓組成的體系之中：最中心是老年人，外圍第一層是老年人的家庭成員、第二層是社區、第三層是企業、其他社會組織和個人，包括養老機構。老年人可以向任何一層尋求養老服務，但最終向哪一層尋求服務，將取決于老年人的選擇。在這樣的一個體系中，社區養老服務能力是關系整個養老體系建設成敗的關鍵所在。社區養老服務開展得好，不僅關系到居家養老的質量，也關系到人們對養老機構的需求。為此，提出以下政策建議：

（一）鼓勵家庭成員承擔養老服務責任，構筑養老服務的第一道防線

家庭可成為社會化養老服務體系的最基本單元。從傳統意義上講，家庭成員的養老服務應該屬于家庭養老的范疇，不屬于社會化養老服務，但是隨著社會結構變動和社會發展，社會可以承擔更多責任，通過一定的方式使家庭成員的養老服務成為社會化養老服務的一部分，減少老年人對其他社會化養老服務的需求，如可通過對有老年人的家庭實施稅收優惠和發放補貼等辦法來購買或鼓勵家庭成員提供養老服務，實現家庭養老服務的社會化，使家庭成員成為社會化養老服務體系的一個組成部分，進而使更多的老年人可通過家庭成員提供的養老服務實現社會化養老。

（二）建設覆蓋城鄉社區養老服務中心，完善社區養老服務功能

一是建設以信息服務為主要職能的社區養老服務中心。由于在中國目前的國情下，建設龐大的多功能社區養老服務中心尚有困難，因此建議社區養老服務中心的主要職能定位為信息服務，以整合社會養老服務資源為主。加強現有社會養老服務資源的整合是迅速完善養老服務體系、提升養老服務質量的一個捷徑，成本小、見效快。按照設想，社區養老服務中心的職能主要有五：負責跟蹤老年人的健康和需求信息；為老年人提供一些基本的咨詢服務；通過建設公共養老服務信息平臺，建立起老人和其他專業服務機構之間的聯系，當老人提出某項需求后，服務中心可以向其推薦提供商以供選擇，或是協助其選擇；對服務進行監督，當老人與服務提供商之間出現矛盾時進行協調，并向服務商認證機構反饋服務信息；組織和協調志愿者在本社區的養老社會服務。

二是加強建設規劃和資源整合，建設必要社區養老服務設施和活動設施。要完善社區的養老服務功能，必須在硬件建設上合理規劃、增加投入。雖然可以通過整合現有的服務資源來完成部分社區養老服務，但是仍然有些社區養老服務設施和養老活動設施是不可替代的，如社區的老年人日托服務設施、老年人的文化、體育活動設施等。應該在一些新社區建設過程中提前規劃、合理布局、標準化建設，留出足夠的建筑面積以供開展養老服務和供老年人活動；在一些老社區，也應該盡量通過資產置換、整合、轉變用途等將閑置的學校、樓堂館所等改造成養老服務設施或活動設施。政府的職能主要在于通過規劃和資源整合保證社區具備上述設施，設施的經營管理則有公營或民營等多種選擇。

三是實施社區養老服務提供商準入制度，保證服務質量。在社會化養老服務體系建立后，老年人可以自行購買社會服務，也可以通過公共養老服務信息平臺和養老服務中心來尋求社會服務。對于通過公共養老服務信息平臺和養老服務中心提供服務的企業，實行準入制度，規范其服務標準。符合準入制度的企業可以列入服務熱線和服務中心的服務商列表，供老人選擇。每年度（或半年）對服務商進行評估，服務爭議多、服務質量差的服務商將從列表中剔除。對于符合養老服務準入制度的企業，可以考慮進行一定程度的稅收減免，增加企業從事養老社會服務業的積極性。同時對于評估合格的服務商，可以考慮根據其服務量給予一定的財政補貼，鼓勵其保持養老服務相對優勢的性價比。

（三）調整公辦養老機構功能，合理引導民營養老機構發展，形成多層次的養老機構

首先將社會福利性養老機構的服務對象調整為生活自理能力較差的低收入老年人和高齡老年人，這類養老機構采用分散和集中相結合的布局方式，以分散為主。各地區在布局幾個大型福利養老機構的同時，多于各社區周圍布局功能性養老服務機構，實行分散化、小型化，實現老年人的就近養老；其次，經營性的養老機構布局遵循市場化原則，但政府可利用產業規劃進行調節，并通過政府補貼和稅收措施引導部分養老機構向高齡老人和自理能力差的老年人傾斜，成為準福利機構，其他養老機構則向高端發展，走優質高價的發展之路，滿足部分老年人的高端需求。

1.竇玉沛：加快建立健全社會養老服務體系，2010年全國社會養老服務推進會上的發言。摘自民政部網站http://mzzt.mca.gov.cn/article/yltjh/。

2.中華人民共和國國家統計局：2010年第六次全國人口普查主要數據公報[1](第1號)，2011年4月28日。