政府投資項目代建人前期代理管理成果評價及案例研究

烏云娜，黃 勇，李澤眾，趙 娜

（華北電力大學 經濟與管理學院，北京 102206）

一、引 言

代建項目多耗資巨大且公益性強，例如奧運場館中的國家體育館、國家游泳中心、城市鐵道建設項目、高速公路項目及北京市回龍觀醫院等等，使這些項目的建設風險大，容易受到社會輿論的關注，項目實施過程中任何較大的失誤都有可能帶來難以挽回的損失，使項目各項目標難以按預期目的完成。項目建設結果的好壞直接影響民眾對政府的信任或者企業的社會形象、直接影響社會資源調配、環境和經濟發展問題。

截至2011年9月，我國34個省級行政區域中，已有31個區域不同時間、不同程度上頒布政府投資項目代建制相關法規或者制定相關建議。有些省市成立了事業性單位充當代建人，有些省市利用招標等方式選定代建人。根據各省市的代建制實施情況分析，承攬代建項目的主要是通過公開招標選定的項目管理公司，或是具有相應咨詢資質的咨詢類企業。不管用何種方式選定代建人，投資主體都只能對工程項目最終建設成果進行事前控制。目前投資主體對代建人的這些業務能力的評判基本限于項目后評估，沒有進行動態控制，代建人管理水平和代建項目建成后最后滿意度很難精確考察。

鑒于以上原因，要繼續推進代建制在我國的健康發展，首先要提高承擔代建管理機構也就是代建人的管理水平和服務質量，建立各機構的資質檔案、管理業績等。代建人管理成果評價體系是方法之一，它可以為投資主體選擇代建人提供量化標準，將代建任務交給確實有能力、發展成熟的代建人，優化代建項目管理方法，幫助代建人根據已完成代建任務情況和委托合同要求進行動態控制，使作為建設直接管理方的代建人可以及時發現問題并迅速、有效地采取措施以修正，更有利于保證項目建設的要求，充分保證納稅人的利益，提升政府形象，節約政府投資，促使代建人提高管理水平，提高政府投資工程項目的性價比。

二、文獻綜述

Cox， Robert F.and Issa， Raja R.A.and Ahrens， Dar研究了在工程建設過程中關于管理效果的評價指標，包括定量和定性兩類，最后通過專家調查法確定了共六項最有用的指標，采用的方法是進行數據分析、專家調查法，最后證明了定量和定性指標的非相關性[1]。Kumaraswamy，M.M.and Thorpe，A.認為在工程項目建設過程中對項目管理質量的評價不充分、沒有系統化、缺乏統一的標準，造成最后評價出的結果沒有可比性。通過從經驗庫選定合適模型、評價標準及評價指標，他建立了一套基于計算機應用技術的評估模型。在進一步的研究之后，他證明了這種方法在工程建設和工程建設管理中易于實施且更加有效[2]。Bryde，D.J.從項目管理服務的角度出發（PM）建立了一套模型來評價項目管理服務（PM）的服務質量，這套模型包括6套指標：項目管理領導者能力、項目管理人員配置、項目管理政策和戰略方法、團隊關系及外部資源管理、項目生命周期的管理過程、項目管理成果關鍵因素。作者的業績數據來源是英國各管理服務公司。作者的思路就是：在進行項目管理工作的時候，每個團隊工作的態度和行為各有不同，這些不同就會造成對管理工作質量的差別，利用這些差別、建立恰當的模型就可以對項目管理服務（PM）的成果進行評價[3]。

烏云娜在《政府投資建設項目代建制理論與實務》中系統介紹了政府投資項目的管理模式、采購模式、兩階段代建管理的內容和各省市相關管理辦法等，對代建制的研究已經相當完善和全面，但沒有涉及到代建制管理成果評價[4]；鄭友敬在《超大型工程建設項目評價——理論方法研究》中所論述的是針對項目評價，而不是項目管理成果的評價；邵永軍在《工程項目管理效果的綜合評價研究》中給出了工程項目管理過程中的幾大類指標，并提出了模型方法，但是文章沒有形成一個完整的指標體系，評價指標的方法也過于簡單，對數據處理方法減弱了其可操作性，對代建管理成果評價并不適用[5]；李彪，柴紅鋒在《基于改進模糊優選模型的代建單位評選》給出了一種在代建制下對代建單位進行定性與定量綜合評選的方法，但這種方法不能對代建單位的管理效果和成果進行分析[6]；王艷霞在《全過程項目委托管理評價》給出了評價指標和評價方法，但是這套體系是根據PMC項目管理方式管理成果建立起來的，對代建制并不適用，只能起到有限的借鑒作用[7]。

綜上，關于代建制的成果評價指標、使用模式和范圍等其他問題的研究比較多，本文重點研究代建人前期代理管理成果，構建了前期代理評價體系，動態和靜態相結合地評價前期代理管理成果。

三、代建人管理成果評價指標體系設計思路

（一）指標體系的特征

（1）分兩階段指標進行代建人管理成果評價。代建管理區別于通常意義上的項目管理，因為代建人不僅僅是作為第三人對建設項目進行管理，而且是以投資主體的職責和地位對項目的整個建設過程、或者建設過程的某一階段工作內容進行管理。項目前期代理的管理內容和中期代建階段管理內容的側重點有很大差距，對投資的影響程度不同，管理方法不同，代建人具體執行管理任務的人員組成結構也不同、專業工程師的水平要求不一樣。所以，根據兩個階段不同特點需要建立不同的評價指標體系，旨在增強評價體系的適用性、評價結果更有參考價值。

本指標體系既適用于全過程代建管理方式下的管理成果評價，也適用于兩階段代建管理方式下的管理成果評價，既適用于每一階段工作完成后代建人對自身管理工作的內部評價，又適用于代建人管理任務完成后，會同項目利益相關方共同進行評價，動態與靜態結合地反映代建人管理水平與工作完成情況。投資主體還可以根據各項目管理公司的代建管理業績成果評分來選擇優秀的單位作為代建人。

（2）指標細化程度以評價標準明確度為參考。一般來說，綜合指標能綜合反映出各方面主要內容，它是指標體系的主體，需要采用單項指標來加以補充，以全面反映問題。指標層次受指標的評價標準是否可以滿足評價要求的影響。若指標涉及面廣，則分解對應工作內容，建立下一層次指標。本文提出的兩套指標體系均分為四個層次，第一層由四個綜合指標構成，每個綜合指標又由多個單項多級指標組成，以便全面考察代建人的整體管理水平。

每個指標都有相應的評價標準，指標向下一級指標細化的程度，以評價標準的明確度為參考。雖然指標越細化，對指標的評價可能就越精確、越簡單易懂，但過分細化指標會影響到整個評價系統的可操作性，加大評價的資金成本和時間成本。

（3）動態控制指標的設計與靜態指標相結合。項目管理是一個不斷變化的過程，事前制定的管理計劃會隨著項目的變化而變化，對代建人的管理進行評價的目的是為了反映項目管理的實際狀態。因此，除了制訂能夠反映某一時期實際管理水平的靜態指標外，還需要采用動態指標加以補充。動態指標是用來在代建人的管理過程中任何階段對代建管理工作的質量進行控制效果考核的要素，利用動態指標可以分析目前的管理成果和工程進展對下一道工序及整個項目產生的影響，并根據這些分析結果預測未來的工作側重點和工作內容，對可能出現的風險和問題及時采取相應預防措施，不斷優化管理[8]。代建人管理動態控制流程見圖1。

圖1 動態控制流程圖

（4）定性指標與定量指標互相補充。定量指標可以對管理的實施狀況進行量化考核，評價客觀、準確、可信度高，本文在對代建管理成果考核指標中設立了21個定量指標，但由于管理系統自身的復雜性，有些指標很難定量表達，只有借助于定性分析。

（二）管理成果評價指標體系的建立原則

評價標準的制定一是參考《工程咨詢成果質量評價辦法》[8]，二是根據ISO和FIDIC對服務成果質量目標一般要求，參照《全國建設工程優秀項目管理成果評價試行辦法》[9]中制定的全國建設工程優秀項目管理成果評價標準、《建設工程項目管理規范》[10]、《中國工程咨詢業質量管理導則》[11]及項目管理著作[12-13]、代建制著作[14]，及其它參考文獻[15-17]，結合代建管理的特點、貫徹ISO質量管理體系的重要內容，制定評價標準。指標體系的構建要根據以下幾個原則：

（1）指標體系框架結構清晰。指標不冗余、具有通用性，用詞簡單。

（2）符合客觀性、公平性、經濟性。即評價指標體系必須能客觀地評價代建人的管理水平；評價工作的時間成本與資金成本達到業內可接受水平。

（3）評價標準明確。標準明確才能評價出成果質量，才能保證該評價體系的質量導向性。

（4）可操作性。實際應用中該指標體系應具有足夠的靈活性，少量缺項不影響成果評定，評價過程簡單，使不理解指標體系建立過程的人員可以操作和使用。

（5）得到專家認可。指標建立應該得到該領域大部分被調查專家認可，具有實際意義。

（三）管理成果評價指標體系建立操作方法

根據項目前期代理和中期代建兩階段的工作特點，首先應初擬了關于前期代理和中期代建的兩套指標體系，并建立相關指標評價標準。將這些內容整理成問卷形式，采用德爾菲方法對專家意見進行調研。本文建立的具體規則是：

（1）要求專家根據建立好的評價指標體系進行重要性打分（滿分10分）。

（2）對于某些指標，專家如果認為沒有必要，打零分。

（3）如果專家認為本體系缺失某些重要指標，要求專家提出，并給出其重要性。

（4）將專家意見進行回收，將結果匯總整理并重新反饋給專家，讓專家根據匯總結果重新考慮重要性打分，同時調查增刪指標的專家認可情況。

（5）利用熵理論對經調研后得出的指標進行信息量的篩選。

四、前期代理管理成果評價指標體系建立

代建制可分為兩階段代建和全過程代建兩種形式，代建人接受投資人/投資主體的委托，工作內容可以從項目的投資機會研究開始，對整個項目進行管理，包括：編制項目建議書、可行性研究報告、實施階段至竣工階段的管理內容。

本文重點研究代建人前期代理管理成果，確定前期代理指標，建立代建人前期代理管理成果評價模型，定性與定量相結合，對影響代建人管理成果的各種因素和指標分層細化，使得評價結果更具客觀性、科學性。

（一）前期代建管理定義

建設項目前期工作包括項目建議書、可行性研究報告、初步設計文件的編制、申報、評估及審批，以及提出開工報告、列入年度計劃、完成施工圖設計、進行建設準備等。前期代建管理就是待編制的項目建議書批準后，由代建人根據項目建議書組織編制項目可行性研究報告；組織工程勘察、設計等招標活動；組織開展項目初步設計編制和報批工作；協助使用人辦理用地、拆遷等審批手續；接受使用單位委托，辦理計劃、規劃、環保、消防、林業、地震、人防、園林、用電及市政公用設施用戶使用等報批手續；按合同約定，向使用人移交項目前期工作的有關手續和資料以及項目建設的其他前期工作。

做好項目前期工作，可提高項目建設的成功率，緩解項目建設用地緊張問題，有利于項目早上馬及爭取國家資金和商業銀行貸款支持。代建人的協調中心位置，見圖2。

圖2 代建單位管理協調關系

代建前期工作由此可分為兩個階段：項目的決策階段、設計與施工準備階段。其中包含在兩階段中一個重要的內容還有市政、前期各項手續的辦理，各項審批結果，協助搬遷安置等，此項工作在前期各個階段工作中交叉進行。

（二）項目前期工作內容

1.決策階段

工程項目管理主要可以分為投資主體方的項目管理、設計方的項目管理、施工方的項目管理和監理方的項目管理等，代建人的項目管理是代投資主體管理，可以歸為投資主體方的項目管理[18]。在項目決策階段當中，投資主體，也就是項目委托人，會委托代建人承擔具體階段的工作內容，如圖3。

圖3 項目決策階段代建人管理工作內容流程圖

（1）編制項目建議書階段。代建人介入項目的時間在不同的省市有不同的規定，例如：北京市相關法律文件規定在項目有了建設意向之后即可招標選定代建人參與整個項目前期的管理工作，《廣州市政府投資建設項目代建制管理試行辦法》規定前期代建單位招標在投資主體編制項目建議書之后，繼而簽訂代建合同，由代建單位編制項目可行性研究報告，項目正式立項。我國選定代建人的方式主要有由政府成立的專門代建機構作為代建人和投資主體通過公開招標的方式選定資質合格的單位作為代建人兩種。代建方式不影響此階段的工作內容和對代建人前期代理階段管理成果的評價。

（2）可行性研究階段。可行性研究的目的在于為項目提供基本資料，為投資決策部門和決策者在項目是否值得投資及如何進行投資的決策方面提供科學的依據[19]。對可行性研究階段進行評價的作用在于：它是項目投資決策的依據，是資金來源的依據。更是同有關部門、企業簽訂合同的依據，是作為初步設計、施工準備的依據，是代建人向當地政府及環保部門申請建設施工的依據，更是代建人組織管理工作的依據。

2.設計階段及施工準備

代建人對設計階段的管理涵蓋方案設計、初步設計和施工圖設計三個階段的設計管理。代建人可以依據工程建設項目的不同特點，實行勘察設計一次性總體招標，也可以在保證項目完整性、連續性的前提下，按照技術要求實行分段或分項招標。代建單位根據招標項目的特點和需要編制招標文件。設計階段中，代建人要選擇勘查設計院進行詳細勘查工作，提供詳勘報告，與勘查設計單位、簽訂勘察設計合同，監督管理合同的實施，審核設計概算、協助投資主體審查施工圖設計與施工預算，組織施工招標，協助投資主體與中標單位簽訂施工承包合同等；施工準備的管理內容包括：搬遷安置，對施工總承包單位的招標，施工總承包合同準備、談判、簽訂，開工許可證辦理及相關協調，市政建設及配套工程準備，施工監理招標準備，施工準備期各項協調，項目采購等工作內容。施工準備的工作重點是：制定項目招標工作計劃，編制施工監理和施工總包招標文件，調查施工現場及周圍環境，“三通一平”落實，設計交底，審批施工組織設計和施工方案，監理交底。

3.審批過程

代建人組織好項目的報建工作，是代建人履行前期代理的重要環節。管理工作包括：政府各職能部門取得的審批成果，如從發展改革委員會取得的審批成果、從國土資源和房屋管理局取得的審批成果、從市政管理委員會取得的審批成果、從城鄉建設委員會取得的審批成果等。

（三）前期代理管理成果評價指標

經統計與處理，前期代理階段各指標如表1所示。

表1 前期代理評價指標體系及其權重

續表1

五、代建人前期代理管理成果評價模型

（一）評價指標權重的確定

借助層次分析法（AHP）來求得各指標權重，具體計算方法如下：

（1）建立代建人管理成果指標層次結構。

（2）運用兩兩比較法構建比較判斷矩陣。

（二）模糊關系矩陣R的建立

在構造了等級模糊子集后，要逐個對被評事物從每個因素ui(i=1,2,…,p)上進行量化，即確定從單因素來看被評事物對等級模糊子集的隸屬度(R|ui)，進而得到模糊關系矩陣：

矩陣R中第i行第j列元素rij，表示某個被評事物從因素ui來看對vj等級模糊子集的隸屬度。

圖4 AHP法系統層次結構示意圖

（三）本指標評價體系專家打分方法

請專家對比本文提出的各項定性指標及其評價標準后給出了各項指標的分值，每位專家對每個指標按照百分制進行打分，每項指標的得分過程如下：Si為每一項指標，各指標均列出方法為：列出第四級指標；列出第三級指標，有四級指標的第三級指標不列；列出第二級指標，有第三級指標的第二級指標不列。

各指標的最終得分是：xij=(A+4m+B)/6，其中，m為所有專家對某一評價指標的打分的平均值；A為低于m的平均值；B為高于m的平均值。

根據模糊關系矩陣和上節確定的權重，利用多層次模糊評價模型由第四層指標開始由下向上計算相應指標分值及最后的總分。

（四） 定性指標的隸屬函數確定

定性指標級別劃分與隸屬函數見表2、表3。

表2 定性指標的級別劃分

表3定性指標的隸屬函數

（五）模糊綜合評判方法

利用合適的算子將權重與各被評事物的R進行合成，得到各被評事物的模糊綜合評價結果向量B。即：

其中，bj是由A與R的第j列運算得到的，它表示被評事物從整體上看對vj等級模糊子集的隸屬程度。

六、管理成果評價模型案例

（一）北京工人體育場館結構加固及改造工程

1.背景介紹

（1）項目概況。北京工人體育場（2008奧運場館）坐落在北京市朝陽區工人體育場北路，項目委托人是北京市“2008”工程建設指揮部辦公室，使用人是北京市職工體育服務中心，代建人是北京某代建管理公司。原有場館建筑物結構加固、改造及局部拆遷、新建和室外配套與環境工程，體育館約4.73萬平方米，體育場約8萬平方米，總投資2.5億人民幣其中體育館約1.5億人民幣，體育場約1億人民幣。

（2）項目建設設計基本概況。設計改擴建目標：工人體育場滿足2008年奧運會足球比賽使用要求，屆時觀眾座席為60000個，全部為永久性座席；工人體育館滿足2008年奧運會拳擊比賽使用要求，屆時觀眾座席為13000個。

2.綜合評價

將項目的資料提供給專家，開始對各級指標進行評價，得出各綜合數據見表4。

從前期代理的計算結果來看，北京某代建管理公司對建設項目前期代理的管理是成功的，管理評價值隸屬于優秀的隸屬度是0.959，最后得分是94.59分。代建人對前期代理管理是很成功的。

（二）北京地壇醫院遷建工程項目

1.背景資料

（1）項目概況。北京市朝陽區北皋，機場高速路以北、京順路以東，北臨東營路，南臨國門北路，西臨東郊農場，南面緊靠和平醫院。總建筑面積72000平方米，用地面積89670.7平方米，建設用地面積73470.5平方米，代征道路用地16200平方米、總占地面積約89670平方米。

（2）項目建設設計基本概況。新建醫院遵照《中華人民共和國傳染病傳染病防治法》、國務院《突發公共衛生事件應急條例》以及建設部、衛生部近期發布的有關文件作為新建醫院的建設指導原則，在整體布局上嚴格按照新傳染病劃區、劃線、隔離的原則設計，在建筑功能上充分體現傳染病救治和在突發公共衛生事件中進行大量傳染病病人的救治的功能。設計床位600張，其中呼吸道病床、消化道病床各240張，其他類型傳染病床120張。

2.綜合評價

根據本文的評價體系，對該項目的前期代理階段代建人管理效果進行評價，主要綜合數據見表4。

表4 綜合評價數據

從表4中可以看出，代建人對前期代理階段的管理效果很不理想，只有68.14分。基于本評價體系，具體原因在于在實施管理過程中，協調不利，組織機構運行能力較差、項目管理能力不足等方面，那么我們可以在項目后期代建實施過程當中調整管理思路，幫助代建人進行動態管理，及時找出問題所在，有效地提高管理質量和服務效果，這都與實際情況相符。

（三）案例總結

根據以上二個案例可以看出，二個項目的前期評價值是有差別的。通過數值對比分析可以找出代建人在管理上存在的具體問題。如對北京工人體育場、體育館結構加固及改造工程來說，代建人前期代理的管理非常成功；在北京地壇醫院遷建工程項目的前期代理中，代建人對前期代理階段的管理效果很不理想，我們可以采用動態評價控制，及時地調整工作組織狀態，解決問題，最后能夠很好地完成了下一步的工作。

二個案例的計算結果可證明該評價指標與評價模型具有可操作性。定性指標分值由參與該項目的各相關方的專家與管理人員給出，所以評價結果能夠客觀反映代建人在本項目的管理水平。

七、結 論

本文基于代建制前期代理和中期代建兩階段劃分的理念，分解前期代理的工作內容，將影響代建人前期代理管理成果的關鍵要素作為指標，構建了前期代理階段代建人管理成果評價指標體系。該體系能夠克服單純由主觀判斷確定指標權重的不足，使得對代建人管理成果評價的過程更加科學合理和可定量研究。本文利用模糊數學的方法建立了代建人前期代理管理成果的模糊綜合評價模型，對其進行了評價，從而能夠有效地掌握代建人前期管理狀況。其中，定量指標所占比例相比以往其他類型的管理成果評價體系增大，多數指標是首次提出；定性指標進行量化處理，使得評價結果更能接近真實的判斷，更加科學有效地動態指導代建人管理方向，找到出現問題的原因，及時糾錯補救。

本論文選取了北京市二個典型政府投資代建項目作為案例。利用本評價體系，對北京工人體育場館結構加固及改造工程，北京地壇醫院遷建工程項目兩個代建項目進行代建人管理成果評估，目的是評價代建人在前期代理管理過程中的管理效果。根據評價結果，找到了北京地壇醫院遷建工程項目前期管理效果不理想的原因，幫助代建人找到了管理能力的弱項，幫助代建人找到了管理能力的提升空間。案例證明評價指標與評價模型具有可操作性。

[1]Cox Robert F，Issa，Raja R A，Ahrens Dar.Management's per?ception of key performance indicators for construction[J].Vir?ginia：Journal of Construction Engineering and Management，2003，129（2）：142-151.

[2]Kumaraswamy M M，Thorpe A.Computerised construction project management evaluation system[J].Advances in Engi?neering Software，1996，25（2）：197-206.

[3]Bryde D J.Modelling project management performance[J].In?ternational Journal of Quality&Reliability Management，2003，20（2）：229-254.

[4]烏云娜.政府投資建設項目代建制理論與實務[M].北京：電子工業出版社，2006：90-162.

[5]邵永軍.工程項目管理效果的綜合評價研究[D].陜西：西安科技大學，2003.

[6]李彪，柴紅.基于改進模糊優選模型的代建單位評選方法研究[J].河海大學學報（自然科學版），2006，34（2）：231-234.

[7]王艷霞.工程項目管理成果評價體系[D].北京：華北電力大學，2006.

[8]中國工程咨詢協會.工程咨詢成果質量評價辦法[S].2000.

[9]建設部建筑市場管理司，工程質量安全監督與行業發展司，中國建筑業協會.全國建設工程優秀項目管理成果評價試行辦法[S].2007.

[10]張青云.2007最新建設工程項目管理規范[M].北京：建筑工業出版社，2006.

[11]中國工程咨詢協會.中國工程咨詢業質量管理導則[M].北京：中國計劃出版社，2001.

[12]GB/T 50326，建設工程項目管理規范[S].2006.

[13]國際咨詢工程師聯合會（FIDIC）.業主/咨詢工程師標準服務協議書應用指南[M].北京：航空工業出版社，1999.

[14]張青云.建設工程項目管理規范[M].北京：建筑工業出版社，2006.

[15]李偉.淺談政府投資代建項目的實施要點[J].中國城市經濟，2011，（3）：41-42.

[16]劉國培，許軻，符煌.淺談工程代建項目中的管理信息系統[J].公路交通科技，2009，（6）：127-128.

[17]張笑珠.項目管理模式淺析[J].山西建筑，2011，37（2）：243-244.

[18]張偉，朱宏亮.政府投資項目代建制的實施流程[J].建筑經濟，2006，（S2）：13-17.

[19]李軍.世界銀行貸款項目業主立項決策階段的管理[J].水運工程，2000，（10）：9-13.