環保產業市場化的政策支撐體系研究

陳 鵬 趙云皓 逯元堂 辛 璐

（環境保護部環境規劃院，北京 100012）

經過多年發展，我國環保產業領域不斷拓展，已經形成具有一定規模、門類基本齊全的產業體系。但環保產業對國民經濟的貢獻率低、對環境保護事業的支撐能力不足、環境服務業發育不良、產業層次不高、參與國際競爭能力不強。上述現象與我國環保產業市場化程度較低、市場機制的激勵及競爭作用未得到充分發揮密切相關，因為公營事業性質決定的低效率難以使既有的供給能力滿足社會日益增長的需求，而巨額虧損造成的財政負擔使既有供給能力的維持都捉襟見肘，這是就城市環境基礎設施供應而言的。就環保產業整體而言，市場機制對其發展所起的積極作用亦不容忽視，正如曲格平所稱：“中國環保產業的發展，如果能走市場化的道路，發揮市場機制，大力推行循環經濟，那么才能從傳統經濟的高開采、低利用、高排放，切實走向一種與環境和諧發展的模式”。研究環保產業市場化的政策支撐體系，對促進環保產業更好更快地發展以及提升環保產業對環境管理的支撐能力等具有參考意義。

狹義市場是買賣雙方進行商品交換的場所。一般來講，市場形成必須具備的基本條件包括：存在可供交換的商品；存在提供商品的賣方和具有購買欲望和購買能力的買方；具備買賣雙方都能接受的交易價格、行為規范及其他條件。論文從市場秩序的形成條件入手，試圖從創造需求、擴大供給以及規范市場三個方面研究環保產業市場化的政策支撐體系。

1 基于創造需求的政策支撐體系

環保產業發展離不開市場需求。然而，按照西方主流經濟學的“經濟人假設”，排污企業出于減少成本和追求經濟利益最大化的理性思考，在缺乏政策引導、規制以及激勵的情況下，幾乎不會主動發生購買環保產品與服務的行為。因此，需要構建有利于激勵排污企業愿意購買或被迫購買環保產品與服務的政策機制。創造環保產業市場需求可以視情況采用命令控制型手段以及經濟激勵型手段，以促使排污企業被動或主動地購買環保產品與服務，從而達到抑制環境質量惡化趨勢乃至改善環境質量的目的。

命令控制型手段主要包括制定污染物排放標準、落實環境影響評價、執行“三同時”制度、強制開展清潔生產審核、實行限期治理制度、嚴格環境監察執法、執行強制關停、建立責任追究機制、實行排污信息公開、開展上市公司環保核查等等。命令控制型手段的作用在于不論排污企業是否愿意以及是否具有積極性，要么被動地執行政策，要么承受不執行政策帶給自身的不利后果，包括新項目未能通過審批、老項目限期治理乃至關停、排污信息公開引致市場份額下降、未能通過上市或股價下跌、主要負責人被刑拘等等。一般情況下，企業會選擇被動地執行政策，而不是承受不執行政策帶給自身的不利后果。命令控制型手段在一定程度上有助于環境管理既定目標的實現，其不足之處在于，若缺乏有效監管將很難迫使排污企業購買環保產品與服務，即排污企業缺乏購買環保產品與服務的積極性與主動性。因而，采用命令控制型手段的同時需要輔之以經濟激勵型手段。

經濟激勵型手段主要包括實行排污收費、建立損害賠償機制以及開展排污權交易。經濟手段的作用在于排污企業出于經濟利益正激勵和損害賠償負激勵考慮，會主動發生購買環保產品與服務的行為，其實施效果同樣需要強有力的環境監管能力作為保障。

排污收費是我國一項重要的環境經濟政策，在籌集污染治理資金以及限制企業排污方面發揮了重要作用，為進一步發揮排污收費制度對企業污染減排的經濟激勵作用，山西、江蘇、內蒙古、甘肅、新疆等地區紛紛提高排污收費標準。然而，由于排污收費標準仍普遍低于治污成本，導致企業寧愿繳納排污費而不愿安裝污染治理設施，制度進一步完善的空間依然較大。

損害賠償制度亦是激勵企業進行環保投資的重要經濟手段，《侵權責任法》和《環境保護法》確立了環境污染損害的賠償制度，但規定非常簡略，且沒有后續立法制定相應的實施細則。這就使法院無所適從，不利于環境損害賠償糾紛及時有效地解決。

損害賠償制度對于超標排污、偷排污染物等違法行為，目前未能采取按日處罰的賠償制度，且環境污染起訴時效有待延長；排污權交易主要思想是運用市場經濟的基本原理，在滿足環境質量要求的條件下，建立企業合法排污權，明晰排污者的環境容量資源使用權，允許排污者在法律框架范圍內，到市場交易排污權。

“十一五”期間，國家在部分省、市開展了排污權有償使用和交易試點工作，先后將江蘇、浙江、天津、湖北、湖南、內蒙古、山西、重慶、陜西、河北10個省（自治區、直轄市）列為國家排污權交易試點省份；此外，廣東、山東、遼寧、黑龍江等10多個省份也在省內進行探索。然而，排污權交易政策執行依然存在初始排污權分配、排污權有償使用價格、排污權有效期限、排污權有償使用與排污收費的關系以及有償使用費的征收、管理、使用等亟待解決的問題。

2 基于擴大供給的政策支撐體系

環保產業的進一步發展同樣需要擴大供給，通過對相關企業提供機會及經濟激勵，促使其可以提供、愿意提供以及能夠提供環保產品與服務?？梢蕴峁┲饕憩F為原本依據法律法規及政策規定只能由政府提供的行為繼而轉變為企業具有供應資格。由于政府提供環保產品與服務的效率較低導致環保產品與服務供應不足、價格偏高，而由追求效率的企業提供將會擴大供給、降低價格。

使企業具有提供環保產品與服務資格的政策機制包括特許經營、第三方運營、監測社會化等等。目前特許經營、第三方運營的實施領域仍然較少，監測社會化政策機制亦亟待建立；愿意提供主要表現為原本沒有人為環保產品與服務付費，或者即使有人為之付費但企業仍然虧本或盈利較低使得企業不愿意供應環保產品與服務，因而，只能通過制定激勵政策，確保環保企業能夠獲取正常利潤從而發生愿意提供環保產品與服務的行為。

使企業愿意提供環保產品與服務的政策機制包括污染處置收費、提供環保產品與服務的企業稅收優惠、貸款優惠、政府為之提供補貼等等。目前，該政策體系依然存在處置收費標準較低不能抵償環保企業生產成本、稅收優惠政策覆蓋領域較窄、政府補貼不足及補貼范圍較窄等問題；能夠提供主要表現為原本可以提供以及愿意提供，但由于資金及技術瓶頸而不能夠實際提供環保產品與服務。

使企業能夠提供環保產品與服務的政策機制包括環保技術示范和推廣制度、社會投融資政策等等。該政策體系存在示范推廣的環保技術種類較少、社會投融資政策不完善等問題。

3 基于規范市場的政策支撐體系

環保產業的發展亦需要規范市場，其主要包括公正透明的招投標制度、規范權威的環境保護資質認可制度、合理適中的價格及收費標準、嚴格有效的環保產品及服務質量監督管理制度。

第一，公正透明的招投標制度是規范市場秩序的重要因素。若招投標過程不規范、不公正、非透明，有可能導致資金、人才及技術等要素整合效率較低的企業成功中標，易于形成劣幣驅除良幣的不利于市場競爭的尷尬局面，使得有競爭力的企業不愿甚至被迫退出環保產業，影響環保產業快速良好發展格局的形成，降低環保產品及服務整體質量及水平。

第二，規范權威的環境保護資質認可制度是規范環保產業市場的重要因素。若從業人員及服務機構資質認證和環保產品相關認證制度有空白、不規范、非權威，將使得環保產品及服務的購買者無所適從，市場交易效率較低，價格杠桿難以有效發揮作用，導致高質量高水平的環保產品及服務需求不足，環保產業市場可能處于無序狀態。

第三，合理適中的價格及收費標準是規范環保產業市場的重要因素。若由于政府不合理的干預，使得環保產品價格遠遠高于其所提供的價值，有悖于市場規律，有可能降低排污企業購買環保產品及服務的積極性，導致環保產業市場有效需求不足。若排污收費和環境監管等制度不完善以及政府不作為共同導致環保產品及服務價格偏低，使得企業不愿從事環保產業，有可能引起環保產業市場有效供給不足。若污染處置企業對排污用戶的收費水平較低，如醫療廢物、電子廢棄物、危險廢棄物、生活垃圾處置收費等，使得污染處置企業收費后不能抵消成本。此種情況下，環保企業亦不愿提供環保產品及服務?？偠灾h保產業市場規范離不開合理適中的價格及收費標準。

第四，嚴格有效的環保產品及服務質量監督管理制度是規范環保產業市場的重要因素。由于用戶難以識別環保產品及服務質量，因而需要借助相關管理機構進行環保產品及服務質量的監督管理。若環保企業提供虛假的環保產品及服務質量供應信息，相關管理部門應依據環保產品標準及環境服務驗收標準，如污染治理工程技術規范和設施運營服務標準，對提供環保產品及服務的企業進行嚴肅處理，確保環保產業市場秩序的規范化。

圖1 環保產業市場化的政策支撐體系Fig.1 Market-oriented policy support system for environmental protection industry

［1］關于環保系統進一步推動環保產業發展的指導意見（環發［2011］36號）．2011–4–5.

［2］［英］達霖·格里姆賽，［澳］莫文·K·劉易斯著．濟邦咨詢公司譯．公私合作伙伴關系：基礎設施供給和項目融資的全球革命［M］．北京：中國人民大學出版社，2008.

［3］曲格平．環保產業市場化四種模式［J］．領導決策信息，2001.