延安13年的“人代會”制度

◎ 文/萬一

主持人語

人民代表大會制度是中國人民民主專政的政權組織形式，是中國的根本政治制度。

本期《延安精神》欄目，通過中國共產黨在延安十三年里，對我國的根本制度——人民代表大會制度的探索、形成及發展做一詳細的介紹，對這一制度形成的復雜性、艱難性、曲折性重新認識，讓我們在滿懷對十八大的期望和祝愿中，深刻了解人民代表大會制度的形成與發展歷程。

為加強監督工作，各抗日根據地普遍建立三三制政權（即共產黨員、非黨的左右派人士、中間派人士在政權機關中各占三分之一）。1941年11月陜甘寧邊區第二屆參議會全體參議員合影。前排左二為邊區政府主席林伯渠，前排左三為邊區政府副主席、民主人士李鼎銘。

人民代表大會制度是我國的根本政治制度。但這一根本制度從萌芽、形成、發展，卻是經歷了一個較為復雜曲折的過程。

中國共產黨于1921年7月成立之后，即組織發動了一系列工人運動，在農村，則通過農民協會把農民組織起來。1927年8月7日，中共中央在漢口舉行的緊急會議，確定了土地革命和武裝反抗國民黨反動派的總方針。9月19日，中共中央政治局在《關于“左派國民黨”及蘇維埃口號問題的決議案》中，提出要建立“工農蘇維埃”政權。此后，革命根據地的政權組織形式開始由農民協會向工農兵代表會議轉變。1928年，黨的六大提出，要建立工農兵代表會議政府。1931年11月7日，在江西瑞金舉行了“第一次全國工農兵代表大會”（又稱“中華蘇維埃第一次全國代表大會”）。全國蘇維埃臨時中央執行委員會為最高政權機關。這樣，工農兵代表會議制度，就由中國共產黨領導的農村革命根據地的地方工農民主專政政權的組織形式，轉變為中華蘇維埃共和國的國家政體，是人民代表大會制度雛形時期的一種形態。

實行參議會，推行“三三制”

一是修改“國體”及其名稱。1935年12月，中共中央通過的《關于目前政治形勢與黨的任務決議》提出，把“工農共和國”改為“人民共和國”。1936年8月，中共中央在《關于抗日救亡運動的新形勢與民主共和國的決議》中，提出把“人民共和國”改為“民主共和國”。1937年2月，中共中央致電國民黨五屆三中全會，表示愿意將蘇維埃政府改名為中華民國特區政府，并提出把陜甘寧邊區創造為全國抗日民主模范區。1937年9月，中共中央正式宣布取消中華蘇維埃共和國的稱號，將中華蘇維埃共和國臨時中央政府西北辦事處改為中華民國特區政府即陜甘寧邊區政府。這樣，陜甘寧邊區政府既是國民政府管轄的一個地方政權，相當于省的建制，又是中國共產黨領導下的新民主主義政權。

二是為了適應這一轉變，陜甘寧邊區各區縣于1937年7月廣泛發動人民選舉參議員，召開參議員大會，選出基層各級抗日民主政府和參議會常駐機構，參議會制度逐漸在縣區以下的基層政治生活中代替工農兵代表會議制度，成為最基本的政治制度。

此外，共產黨還從政權組織形式上作了變動，就是實行“三三制”。所謂“三三制”，就是在抗日民主政權中，共產黨員、左派進步分子、中間分子及其他分子各占三分之一。1940年3月，毛澤東為中共中央起草的黨內指示《抗日根據地的政權問題》，正式提出“三三制”原則，要求革命根據地按照“三三制”原則建立各級參議會制政權，并在陜甘寧邊區部分區縣首先試行。12月13日，毛澤東在為中央書記處起草的《抗日根據地應實行的各項政策》中提出：“蘇北組織政權機關及民意管事機關時，應堅決實行三三制，共產黨只占三分之一，在開始時還可少于三分之一……真正組織各黨各派各界各軍的聯合政權，力避我們包辦。這對于全國是有大影響的。” “三三制”就是各級代表會議制度，是真正的民主制度。

三是陜甘寧邊區政府的示范作用。一方面，強調邊區的作用。毛澤東說：“民主制度在外國已是歷史上形成的東西，中國則現在還未實行。邊區的作用，就在做出一個榜樣給全國人民看，使他們懂得這種制度是最于抗日救國有利的，是抗日救國唯一正確的道路，這就是邊區在全國的意義與作用。”另一方面，黨中央明確把陜甘寧邊區作為“試驗區”。毛澤東說：“陜北已成為我們一切工作的試驗區，我們的一切工作在這里先行試驗”。所謂“試驗區”，體現在政權建設上就是新民主主義。1940年3月初，毛澤東在邊區黨政聯席會上明確提出：“陜甘寧邊區的方向就是全國新民主主義的方向。”

實行人民代表會議制度

1940年1月，毛澤東在《新民主主義論》中，首次提出了“人民代表大會”這樣一個嶄新的概念。他說：“中國現在可以采取全國人民代表大會、省人民代表大會、縣人民代表大會、區人民代表大會直到鄉人民代表大會的系統，并由各級代表大會選舉政府。但必須實行無男女、信仰、財產、教育等差別的真正普遍平等的選舉制，才能適合于各革命階級在國家中的地位，適合于表現民意和指揮革命斗爭，適合于新民主主義的精神。這種制度即是民主集中制。”在這里，毛澤東就為人民代表大會勾勒出了初步的輪廓。其實，這不僅是新民主主義的政體或政權組織形式，也是社會主義的政權組織形式。這時所表述的“人民代表大會”，與實施的“人民代表會議”的含義是一致的。

隨著抗日戰爭的即將結束，適用于抗戰期間的政權組織形式也即將完成其歷史使命。解放區的政權組織形式開始由參議會向人民代表會議過渡，并逐步實行人民代表會議制度。1944年底，當時任陜甘寧邊區參議會副議長的謝覺哉曾提出將邊區參議會改為人民代表會議。1945年9月，邊區參議會和政府決定先將鄉參議會改為鄉人民代表會議。1946年4月23日，陜甘寧邊區第三屆參議會第一次大會通過的《陜甘寧邊區憲法原則》規定：“邊區、縣、鄉人民代表會議（參議會）為人民管理政權機關”，“人民普遍直接平等無記名選舉各級代表，各級代表會選舉政府人員”，“各級政府對各級代表會負責，各級代表對選舉人負責。”這就以立法（憲法原則）的形式確立了人民代表會議制度。

1947年11月，中共中央批轉了關于政權組織形式問題的指示信，要求在土改中，應使解放區政權自下而上地實行人民代表會議制。總之，“人民代表會議是人民政權的主要組織制度、組織形式，有整個的代表會的系統，由代表會選出各級政府委員會。”毛澤東深入淺出地說明了，為什么要實行人民代表會議，而不實行蘇維埃或者議會制。人民民主專政的國家，是以人民代表會議產生的政府來代表它的。1948年11月30日，中共中央發出了關于新解放城市中組織各界代表會的指示。指示中說，中共中央決定，在城市解放后實行軍管制的初期，應以各界代表會為黨和政權的領導機關聯系群眾的最好組織形式；各城市解放后，人民代表會議何時召開，須視軍管期間，共產黨各項政策實施效果及人民群眾組織情況而定，但最主要地還要看我們運用各界代表會這一組織形式的成效如何。“人民代表會議是我們的組織武器，而各界代表會則可看做是人民代表會議的雛形。”各界代表會是人民代表會議的前身，是一種“政權和半政權的組織形式”。

1948年，隨著解放戰爭即將結束，當時黨的主要領導人毛澤東等都在努力探索取得全國政權之后，應如何組織和實行這一政權。一方面，毛澤東在一系列書信、指示中談到要召開人民代表大會。另一方面，限于當時戰爭并未完全結束等條件，毛澤東又明確主張要召開政治協商會議，并把召開政治協商會議作為召開人民代表大會的一種過渡。而這種過渡，作為一種主張，從提出到實際實行，一直持續到1954年9月全國人民代表大會的召開。