政府投資項目管理的全面造價控制探析

余煥娟，李志成

(1.重慶國投咨詢集團渝咨造價公司，重慶400015;2.重慶機場集團公司擴建指揮部，重慶401120)

隨著我國經濟的快速發展，政府財力不斷增強，政府投資的力度也在不斷地加大。政府投資若管理到位不僅可擴大內需拉動和繁榮地方經濟的發展，而且可提高人們的生活質量，促進我國投資市場的規范管理。因此，如何提高政府投資項目的造價控制能力，發揮項目管理效益是當前需要解決的問題。

1 政府投資項目的基本特點

政府投資項目除具有一般工程項目的共同特征外，如項目單件性或一次性、目標的明確性、活動的整體性、組織的臨時性和開放性、開發與實施的漸進性等，同時還具備自身的個性特點:

(1)政府投資項目大多數集中在為社會發展服務，非盈利的公益性項目;

(2)重特大型政府投資項目的資金數量巨大，工期緊張，影響范圍廣泛，投資風險更大;

(3)政府投資項目管理程序比較嚴格。包括立項審批、政府采購、項目評審及項目管理等制度;

(4)政府投資項目關系到國計民生而更容易受到社會各界輿論的關注。

2 政府投資項目的全面造價控制管理

2.1 建設項目的階段劃分及造價內容(見圖1)

圖1 建設項目的階段劃分及造價內容

從上圖中可以看出:建設項目按其形成全過程可劃分為立項、設計、招投標、合同實施和竣工驗收等五個階段，且每個階段又是由一系列的具體活動構成其造價內容的，如立項包括項目建議書、預可研或可研報告，形成投資估算，設計階段有初步設計、技術設計和施工圖設計之分，相應形成設計概算、修整概算和施工圖預算，不同階段的造價控制各有側重，它們之間的關系是既獨立又相互制約。

2.2 政府投資項目全面造價控制理念

全面造價管理(Total Cost Management－TCM)是美國學者R.E.W estney先生于1991年提出來的，是指通過有效地利用專業知識和專門技術去計劃和控制資源、造價、利潤和風險。簡單地說，全面造價管理是一種管理各種企業、工作、設施、項目產品或服務的全生命周期造價的系統方法。按照全面造價管理的思想，工程造價管理工作涉及到項目的全過程，涉及到與工程建設有關的各個要素，涉及到業主、承包商、監理方的利益，涉及到業主、承包商、設計單位、咨詢單位之間的關系，還涉及到項目的風險防范，需要對工程造價的全方位、全過程、全要素進行系統的計劃與控制。因此，政府投資項目全面造價管理應包括全過程、全要素、全風險和全團隊等四個方面的造價管理內容，通常將工程項目全過程造價管理作為首要和最基本的管理手段。

2.2.1 全過程的項目造價管理

建設項目從規劃和預可研開始到竣工驗收運營為止，一般要經過數年甚至更長的時間。不同階段的造價都是由各項具體的活動而形成的。首先從對每項具體活動的造價管理入手，通過對各項具體活動造價的科學管理，實現對于建設項目各個階段造價的管理;然后通過對各個階段造價管理，實現對于整個建設項目全過程的造價管理。

2.2.2 全要素的項目造價管理

在工程項目建設的全過程中，影響造價的因素主要有工期、質量和造價本身，簡稱造價三要素。它們之間的關系是辯證統一關系，即在保證工程質量和工期的同時，要保證造價控制在預期目標內。最理想目標是同時達到最短工期、最低造價和最高質量。要實現對于建設項目的全要素管理，就是要分析和預測各要素的變動與發展趨勢，以及控制這些要素的變動。

2.2.3 全風險的項目造價管理

工程項目的實現過程是在許多風險的不確定性外部環境和條件下進行的。即項目造價具有確定性、風險性和完全不確定性等造價成分，并貫穿于建設項目實施的全過程，只有到項目完成時，才會最終形成一個完全確定的工程造價，因此，對工程項目的全面造價管理必須從全面管理確定性造價、風險性造價和完全不確定性造價的角度進行控制。全風險項目造價管理包括三個方面的工作內容:一是分析、識別和確定風險事件和風險性造價;二是控制風險事件的發生與發展;其三是直接控制全風險造價。

2.2.4 全團隊的項目造價管理

在工程項目實施過程中會涉及到不同的利益主體，諸如項目業主、承包商、監理及設計單位等，一方面為實現同一個建設項目而共同合作，另一方面依據分工去完成建設項目的不同任務，獲取各自的利益。要實現建設項目全團隊的造價管理，需要進行兩個方面的工作，一是要建立團隊成員之間新型合作伙伴關系;二是要在造價管理上兼顧各方的利益，協調各方的行動，消除各方之間的沖突，實現各方之間的信息溝通，以達到共贏的目的。

3 政府投資項目的管理現狀及造價影響因素分析

總體而言，我國政府投資項目發揮的作用明顯，取得的成績驕人。政府投資項目領域也存在著一些不容忽視的問題:如投資決策論證不足，前期調研不夠;不按基本建設程序辦事，倉促上馬形成“三邊”工程;設計保險系數偏大，隨意提高規模標準而增加造價;設計漏項過多，導致設計變更頻發;概算編制過于粗放，高估冒算情況嚴重;投資效益較差，損失浪費突出等等，不僅直接影響了項目的經濟效益，而且不同程度地影響到政府有關部門的形象和威信，需要引起足夠的警覺和高度重視。

3.1 法定程序和手續不齊全，造成部分項目投資失誤

政府投資項目絕大多數屬于“面子工程”、“獻禮工程”，其決策方式還是領導說了算。前期階段缺乏全面、科學的論證，即使有可行性研究報告也是流于形式，沒有辦理規劃、建管、施工、消防和環保手續就匆忙開工，項目超計劃現象時有發生，甚至造成重復建設、選址失誤或項目建成后不能正常運營等嚴重后果，造成部分項目投資計劃失控。如重慶市政府花費巨資修建的快速公交一號線工程(BRT01)，2009年12月投入運營以來，專用車道利用率低，其余車道擁堵不堪，成為車禍高發之路，老百姓怨聲載道。2012年4月不得不對其6.3 km的示范段進行優化改造，拆除或用天橋連接，或用地下通道牽引的5座路中站及隔離護欄，調整為路邊式車港，經濟損失還得納稅人買單。

3.2 招投標制度落實不到位，“三超”現象比較為嚴重

政府投資的部分項目存在不公開招標或以其他方式規避招標現象，施工圖未完成或未經審查就以所謂的“工作圖”、“招標圖”作為招標依據，招標范圍僅限于主體工程，配套的附屬設施直接發包或違法指定分包，招標文件編制粗糙，內容不完整，漏項多算，特別是一些關鍵設備選型參數不明確，暫定價材料較多，簽訂的合同違背招標文件的實質內容，批少多建，擅自擴大規模，提高標準，最終結果是項目投資大幅度增加，概算超估算、預算超概算、決算超預算的“三超”問題突出，造成極大的資金浪費。

3.3 設計深度不夠，致使工程變更及現場簽證量大增

由于基礎資料不全、工程地質條件與設計不符、設計人員工作不夠細致等原因，致使部分政府投資項目設計深度不夠，造成工程多次返工或怠工，部分項目甚至在土地權籍未交付，施工圖設計尚未完成的情況下就已開工，形成邊征地、邊勘測、邊設計、邊施工的“四邊”工程，致使建設過程中設計變更和簽證頻繁、投資增加，相應也增大了項目管理難度。

3.4 項目管理手段落后，難以控制建設標準和投資規模

現行投資管理體制下的項目管理模式是由使用單位提出項目建議書，經政府有關部門批準后給予立項，由使用單位組建基建班子，再經可行性研究報告審批，政府安排資金即可上馬。弊端在于建設和使用單位合二為一，建設單位同時作為項目建成后的受益人，缺乏控制投資的內在動力機制，往往從自身利益出發，在施工過程中擅自變更規模、設計標準等內容，造成超支和浪費等現象;另一方面，由于大部分的基建班子都是由建設單位臨時組建，通常缺乏應有的建筑技術和工程造價等方面的相關知識，往往不清楚投資規律和基本建設程序，不能掌握并運用先進的工程造價控制方法。因此，難免出現各種管理不善的現象，容易造成財政資金的損失和浪費。

3.5 跟蹤審查不力，未能發揮造價咨詢等中介作用

大型重點項目一般會引入工程造價、監理等中介機構，幫助項目業主把好投資控制關。一方面中介從業人員素質參差不齊，招標價編制中錯算、漏算現象頻發，對一些圖紙中的規格、型號及質量等級已經明確，沒有必要采用暫定價的材料、設備，導致施工過程中需要重新定價的材料、設備過多，這不僅造成投資失控，而且增加了工程結算的難度;另一方面在監管未能真正到位的情況下，工程監理、造價咨詢等中介機構極易被某些人所利用，故意鉆法律和制度的空子，甚至違規操作，弄虛作假。

4 改進政府投資項目造價管理的措施

為保證政府投資項目優質高效地運行，針對項目管理中所出現的問題，有必要采取下列改進措施。

4.1 遵從項目科學發展規律，規范政府投資決策機制

政府投資項目決策階段的投資估算對建設項目全過程造價控制具有總攬全局的決定性影響，投資可行性研究及投資決策是否科學是項目建設成功與否的關鍵。這就要求項目決策前必須聘請符合資質要求且信譽好的工程咨詢機構，對項目建設的必要性、可行性以及建設規模等從技術、經濟、社會、環境等方面加以全面、系統地分析論證，對一些重大投資建設項目經專家評估后，應向全社會進行公示，并廣泛聽取各方意見和建議，做到嚴謹決策、科學決斷。

4.2 以項目前期造價控制為重點，提高政府投資管理水平

4.2.1 加強對設計文件的審核工作

項目投資的造價控制關鍵在于設計階段，一般設計費用僅占項目全壽命周期總投資的1%～5%，但對造價的影響程度達75%以上。為此，政府投資項目首先要進行設計或方案招標，運用價值工程分析計算、評判各項技術經濟指標是否合理，從而確定項目的投資規模;其次要嚴格實行限額設計和優化設計，以批準的投資估算控制初步設計、初設概算控制施工圖設計;三是要推行設計監理，以提高工程設計質量，減少設計變更，避免設計中可能存在的缺陷和失誤;四是對采用特殊材料和工藝的項目實行設計－施工總承包制，防止由于設計單位缺乏實踐經驗，設計出的圖紙不能滿足施工要求，以致造成圖紙大量更改，使招標失去意義，投資失控;五是引入設計獎罰制度，在設計合同中應明確規定，當設計變更費用控制在一定比例內時給予設計單位一定數額的獎勵，當設計變更費用超過一定比例時給予設計單位一定數額的處罰，在確保施工圖紙的設計深度和精度的前提下施工，減少現場管理協調的難度，節約工程投資。

4.2.2 采用公開招標方式擇優選定承包商

政府投資項目具有示范性作用，除法律規定的特殊情況外，所有項目(包括造價咨詢、工程監理和招投標代理機構等業務)都應采用公開招標方式，杜絕“暗箱操作”。其作用在于:一是信息完全公開透明，可以最大限度選擇信譽好、技術能力強的隊伍;二是可以防止領導干部明目張膽干預、插手項目，避免出現虛假招標、規避招標、明招暗定現象;三是招投標的法律規范程序，強化社會監督，為預防腐敗筑起防火墻。在招投標管理中，造價管理人員應根據現行規范、定額和取費標準、施工圖紙、現場因素、工期等編制標底，并控制在概算或預算內。

4.2.3 施工合同簽訂時，要盡量減少暫定價項目

在施工合同的談判和簽訂過程中，一方面要明確雙方的責任、權利、義務，不能因為時間過近、準備不足而在合同條款中造成疏忽與漏洞，為后期施工留下隱患。另一方面要合理確定工期、質量及控制成本，對材料設備價格適當考慮物價波動因素，按當期市場價納入工程造價，盡量少留口子，鼓勵承包商以科技創新手段節約用量，參與市場價格競爭，避免糾紛和風險。

4.3 建立項目造價責任制，強化實施階段的造價控制

項目實施階段是把設計變成具有使用價值的實體過程，即為項目造價提供原始依據的過程，應當建立項目造價控制責任制度，由造價咨詢單位的專業人員對所受托的項目造價控制負責。

4.3.1 嚴把設計變更和現場簽證關，杜絕不負責任的設計變更和先施工后變更的現象

政府投資項目在施工過程中隨時會出現與設計不一致的情況，要盡早做好各種應急處理預案，加強工程變更的可行性研究和評審工作，對重大設計變更要建立分級審批和先報批后實施的制度，盡量減少變更費用;對現場簽證需采取慎重態度，簽證內容要全面、詳細、準確，并注明變更依據、增減工程量以及施工工藝和流程，避免定性化和含糊不清的簽證。

4.3.2 做好現場測量計量工作，建立工程款集中支付制

政府投資項目一般采用工程量清單報價，現場實際完成工程量的測量計量工作十分重要，對現場隱蔽驗收、試驗檢測等要求多部門派員參加驗證，只有手續完備、簽證資料報批規范，達到質量合格標準的才予計量。同時建立起工程款的集中支付機制，即由政府財政部門根據按相關規定審定后的金額和比例以及建設單位或代建單位的簽認，直接撥付給施工或監理等單位，既可避免資金流失或被用做他途的事件發生，保證政府投資項目資金全額、足額到位，又可防止工程款超付現象，便于及時發現和處理項目建設過程中盲目擴大規模、增大投資的違法事件，真正起到控制投資的作用。

4.3.3 大宗材料設備實行集中招標采購配送制度

政府投資項目施工過程的材料設備所占造價比例較大，主要有甲供、甲招乙供和乙供等三種供貨方式，各有優劣。為緩解政府資金壓力，合理降低工程造價，可對政府投資相關項目的材料和設備實行集中招標采購:一是發揮主渠道作用，利用批量優勢，減少中間環節的成本浪費;二是通過政府采購購買設備，根據材料指定價格、指定供貨商，與施工單位簽訂供貨協議，最大限度地降低造價，防止施工單位以次充好，偷梁換柱，提高工程項目的綜合投資效益;三是協調各單位、各專業合理安排進度，減少材料設備儲備時間，提高資源優化配置，降低成本。

4.4 及時辦理竣工決算，降低項目融資成本

當項目竣工驗收之后，工程款結算成為全過程造價控制的最后一道防線，如有疏忽，就會前功盡棄，相應增加費用成本，其中變更索賠則是結算的關鍵所在，必須實事求是地認真核定實際完成的工程量，包括對設計變更、現場簽證等證明文件的合理合法性、真實準確性進行細致的核查和認定。同時還應按照合同規定的質量、工期等要求進行合理的反索賠，使工程造價結算更加符合實際。

4.5 積極推行項目代建制，提高政府投資效益

項目代建制是與市場經濟最為吻合的新型工程管理模式，與傳統的自建制比較，在項目管理過程中能夠發揮獨特的作用，優勢十分明顯:一是項目決策更加科學合理;二是項目管理水平和工作效率大幅提高;三是項目的控制目標得到真正落實;四是競爭制發揮作用充分;五是有效遏制腐敗;六是政府對項目的監管更加規范有力.

4.6 建立項目后評價制度，實行動態跟蹤監督管理

政府投資項目管理過程復雜，涉及到的部門眾多，花費的人力、財力、物力大，需要發揮中介咨詢機構的專業作用，實行項目全過程跟蹤管理、動態監督，切實做到工程投資事前控制、事中審核、事后監察。同時建立投資項目后評價制度，對已竣工的政府投融資項目進行經濟效益和社會效益評價，進一步提高政府資金的使用效益，從而促進政府投融資項目的廉潔高效。

5 結束語

政府投資項目的造價控制是一個從投資決策到竣工決算全方位的過程綜合管理系統，任何環節都缺一不可。因此，必須克服過去那種重后期、輕前期，重投資增加、輕方案優化的做法，改分段造價控制為全過程管理，以期達到降低項目成本，提高政府投資的使用效率。

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