政府投資項目管理的全面造價控制探析

余煥娟，李志成

(1.重慶國投咨詢集團渝咨造價公司，重慶400015;2.重慶機場集團公司擴建指揮部，重慶401120)

隨著我國經(jīng)濟的快速發(fā)展，政府財力不斷增強，政府投資的力度也在不斷地加大。政府投資若管理到位不僅可擴大內(nèi)需拉動和繁榮地方經(jīng)濟的發(fā)展，而且可提高人們的生活質(zhì)量，促進我國投資市場的規(guī)范管理。因此，如何提高政府投資項目的造價控制能力，發(fā)揮項目管理效益是當前需要解決的問題。

1 政府投資項目的基本特點

政府投資項目除具有一般工程項目的共同特征外，如項目單件性或一次性、目標的明確性、活動的整體性、組織的臨時性和開放性、開發(fā)與實施的漸進性等，同時還具備自身的個性特點:

(1)政府投資項目大多數(shù)集中在為社會發(fā)展服務(wù)，非盈利的公益性項目;

(2)重特大型政府投資項目的資金數(shù)量巨大，工期緊張，影響范圍廣泛，投資風險更大;

(3)政府投資項目管理程序比較嚴格。包括立項審批、政府采購、項目評審及項目管理等制度;

(4)政府投資項目關(guān)系到國計民生而更容易受到社會各界輿論的關(guān)注。

2 政府投資項目的全面造價控制管理

2.1 建設(shè)項目的階段劃分及造價內(nèi)容(見圖1)

圖1 建設(shè)項目的階段劃分及造價內(nèi)容

從上圖中可以看出:建設(shè)項目按其形成全過程可劃分為立項、設(shè)計、招投標、合同實施和竣工驗收等五個階段，且每個階段又是由一系列的具體活動構(gòu)成其造價內(nèi)容的，如立項包括項目建議書、預(yù)可研或可研報告，形成投資估算，設(shè)計階段有初步設(shè)計、技術(shù)設(shè)計和施工圖設(shè)計之分，相應(yīng)形成設(shè)計概算、修整概算和施工圖預(yù)算，不同階段的造價控制各有側(cè)重，它們之間的關(guān)系是既獨立又相互制約。

2.2 政府投資項目全面造價控制理念

全面造價管理(Total Cost Management－TCM)是美國學者R.E.W estney先生于1991年提出來的，是指通過有效地利用專業(yè)知識和專門技術(shù)去計劃和控制資源、造價、利潤和風險。簡單地說，全面造價管理是一種管理各種企業(yè)、工作、設(shè)施、項目產(chǎn)品或服務(wù)的全生命周期造價的系統(tǒng)方法。按照全面造價管理的思想，工程造價管理工作涉及到項目的全過程，涉及到與工程建設(shè)有關(guān)的各個要素，涉及到業(yè)主、承包商、監(jiān)理方的利益，涉及到業(yè)主、承包商、設(shè)計單位、咨詢單位之間的關(guān)系，還涉及到項目的風險防范，需要對工程造價的全方位、全過程、全要素進行系統(tǒng)的計劃與控制。因此，政府投資項目全面造價管理應(yīng)包括全過程、全要素、全風險和全團隊等四個方面的造價管理內(nèi)容，通常將工程項目全過程造價管理作為首要和最基本的管理手段。

2.2.1 全過程的項目造價管理

建設(shè)項目從規(guī)劃和預(yù)可研開始到竣工驗收運營為止，一般要經(jīng)過數(shù)年甚至更長的時間。不同階段的造價都是由各項具體的活動而形成的。首先從對每項具體活動的造價管理入手，通過對各項具體活動造價的科學管理，實現(xiàn)對于建設(shè)項目各個階段造價的管理;然后通過對各個階段造價管理，實現(xiàn)對于整個建設(shè)項目全過程的造價管理。

2.2.2 全要素的項目造價管理

在工程項目建設(shè)的全過程中，影響造價的因素主要有工期、質(zhì)量和造價本身，簡稱造價三要素。它們之間的關(guān)系是辯證統(tǒng)一關(guān)系，即在保證工程質(zhì)量和工期的同時，要保證造價控制在預(yù)期目標內(nèi)。最理想目標是同時達到最短工期、最低造價和最高質(zhì)量。要實現(xiàn)對于建設(shè)項目的全要素管理，就是要分析和預(yù)測各要素的變動與發(fā)展趨勢，以及控制這些要素的變動。

2.2.3 全風險的項目造價管理

工程項目的實現(xiàn)過程是在許多風險的不確定性外部環(huán)境和條件下進行的。即項目造價具有確定性、風險性和完全不確定性等造價成分，并貫穿于建設(shè)項目實施的全過程，只有到項目完成時，才會最終形成一個完全確定的工程造價，因此，對工程項目的全面造價管理必須從全面管理確定性造價、風險性造價和完全不確定性造價的角度進行控制。全風險項目造價管理包括三個方面的工作內(nèi)容:一是分析、識別和確定風險事件和風險性造價;二是控制風險事件的發(fā)生與發(fā)展;其三是直接控制全風險造價。

2.2.4 全團隊的項目造價管理

在工程項目實施過程中會涉及到不同的利益主體，諸如項目業(yè)主、承包商、監(jiān)理及設(shè)計單位等，一方面為實現(xiàn)同一個建設(shè)項目而共同合作，另一方面依據(jù)分工去完成建設(shè)項目的不同任務(wù)，獲取各自的利益。要實現(xiàn)建設(shè)項目全團隊的造價管理，需要進行兩個方面的工作，一是要建立團隊成員之間新型合作伙伴關(guān)系;二是要在造價管理上兼顧各方的利益，協(xié)調(diào)各方的行動，消除各方之間的沖突，實現(xiàn)各方之間的信息溝通，以達到共贏的目的。

3 政府投資項目的管理現(xiàn)狀及造價影響因素分析

總體而言，我國政府投資項目發(fā)揮的作用明顯，取得的成績驕人。政府投資項目領(lǐng)域也存在著一些不容忽視的問題:如投資決策論證不足，前期調(diào)研不夠;不按基本建設(shè)程序辦事，倉促上馬形成“三邊”工程;設(shè)計保險系數(shù)偏大，隨意提高規(guī)模標準而增加造價;設(shè)計漏項過多，導(dǎo)致設(shè)計變更頻發(fā);概算編制過于粗放，高估冒算情況嚴重;投資效益較差，損失浪費突出等等，不僅直接影響了項目的經(jīng)濟效益，而且不同程度地影響到政府有關(guān)部門的形象和威信，需要引起足夠的警覺和高度重視。

3.1 法定程序和手續(xù)不齊全，造成部分項目投資失誤

政府投資項目絕大多數(shù)屬于“面子工程”、“獻禮工程”，其決策方式還是領(lǐng)導(dǎo)說了算。前期階段缺乏全面、科學的論證，即使有可行性研究報告也是流于形式，沒有辦理規(guī)劃、建管、施工、消防和環(huán)保手續(xù)就匆忙開工，項目超計劃現(xiàn)象時有發(fā)生，甚至造成重復(fù)建設(shè)、選址失誤或項目建成后不能正常運營等嚴重后果，造成部分項目投資計劃失控。如重慶市政府花費巨資修建的快速公交一號線工程(BRT01)，2009年12月投入運營以來，專用車道利用率低，其余車道擁堵不堪，成為車禍高發(fā)之路，老百姓怨聲載道。2012年4月不得不對其6.3 km的示范段進行優(yōu)化改造，拆除或用天橋連接，或用地下通道牽引的5座路中站及隔離護欄，調(diào)整為路邊式車港，經(jīng)濟損失還得納稅人買單。

3.2 招投標制度落實不到位，“三超”現(xiàn)象比較為嚴重

政府投資的部分項目存在不公開招標或以其他方式規(guī)避招標現(xiàn)象，施工圖未完成或未經(jīng)審查就以所謂的“工作圖”、“招標圖”作為招標依據(jù)，招標范圍僅限于主體工程，配套的附屬設(shè)施直接發(fā)包或違法指定分包，招標文件編制粗糙，內(nèi)容不完整，漏項多算，特別是一些關(guān)鍵設(shè)備選型參數(shù)不明確，暫定價材料較多，簽訂的合同違背招標文件的實質(zhì)內(nèi)容，批少多建，擅自擴大規(guī)模，提高標準，最終結(jié)果是項目投資大幅度增加，概算超估算、預(yù)算超概算、決算超預(yù)算的“三超”問題突出，造成極大的資金浪費。

3.3 設(shè)計深度不夠，致使工程變更及現(xiàn)場簽證量大增

由于基礎(chǔ)資料不全、工程地質(zhì)條件與設(shè)計不符、設(shè)計人員工作不夠細致等原因，致使部分政府投資項目設(shè)計深度不夠，造成工程多次返工或怠工，部分項目甚至在土地權(quán)籍未交付，施工圖設(shè)計尚未完成的情況下就已開工，形成邊征地、邊勘測、邊設(shè)計、邊施工的“四邊”工程，致使建設(shè)過程中設(shè)計變更和簽證頻繁、投資增加，相應(yīng)也增大了項目管理難度。

3.4 項目管理手段落后，難以控制建設(shè)標準和投資規(guī)模

現(xiàn)行投資管理體制下的項目管理模式是由使用單位提出項目建議書，經(jīng)政府有關(guān)部門批準后給予立項，由使用單位組建基建班子，再經(jīng)可行性研究報告審批，政府安排資金即可上馬。弊端在于建設(shè)和使用單位合二為一，建設(shè)單位同時作為項目建成后的受益人，缺乏控制投資的內(nèi)在動力機制，往往從自身利益出發(fā)，在施工過程中擅自變更規(guī)模、設(shè)計標準等內(nèi)容，造成超支和浪費等現(xiàn)象;另一方面，由于大部分的基建班子都是由建設(shè)單位臨時組建，通常缺乏應(yīng)有的建筑技術(shù)和工程造價等方面的相關(guān)知識，往往不清楚投資規(guī)律和基本建設(shè)程序，不能掌握并運用先進的工程造價控制方法。因此，難免出現(xiàn)各種管理不善的現(xiàn)象，容易造成財政資金的損失和浪費。

3.5 跟蹤審查不力，未能發(fā)揮造價咨詢等中介作用

大型重點項目一般會引入工程造價、監(jiān)理等中介機構(gòu)，幫助項目業(yè)主把好投資控制關(guān)。一方面中介從業(yè)人員素質(zhì)參差不齊，招標價編制中錯算、漏算現(xiàn)象頻發(fā)，對一些圖紙中的規(guī)格、型號及質(zhì)量等級已經(jīng)明確，沒有必要采用暫定價的材料、設(shè)備，導(dǎo)致施工過程中需要重新定價的材料、設(shè)備過多，這不僅造成投資失控，而且增加了工程結(jié)算的難度;另一方面在監(jiān)管未能真正到位的情況下，工程監(jiān)理、造價咨詢等中介機構(gòu)極易被某些人所利用，故意鉆法律和制度的空子，甚至違規(guī)操作，弄虛作假。

4 改進政府投資項目造價管理的措施

為保證政府投資項目優(yōu)質(zhì)高效地運行，針對項目管理中所出現(xiàn)的問題，有必要采取下列改進措施。

4.1 遵從項目科學發(fā)展規(guī)律，規(guī)范政府投資決策機制

政府投資項目決策階段的投資估算對建設(shè)項目全過程造價控制具有總攬全局的決定性影響，投資可行性研究及投資決策是否科學是項目建設(shè)成功與否的關(guān)鍵。這就要求項目決策前必須聘請符合資質(zhì)要求且信譽好的工程咨詢機構(gòu)，對項目建設(shè)的必要性、可行性以及建設(shè)規(guī)模等從技術(shù)、經(jīng)濟、社會、環(huán)境等方面加以全面、系統(tǒng)地分析論證，對一些重大投資建設(shè)項目經(jīng)專家評估后，應(yīng)向全社會進行公示，并廣泛聽取各方意見和建議，做到嚴謹決策、科學決斷。

4.2 以項目前期造價控制為重點，提高政府投資管理水平

4.2.1 加強對設(shè)計文件的審核工作

項目投資的造價控制關(guān)鍵在于設(shè)計階段，一般設(shè)計費用僅占項目全壽命周期總投資的1%～5%，但對造價的影響程度達75%以上。為此，政府投資項目首先要進行設(shè)計或方案招標，運用價值工程分析計算、評判各項技術(shù)經(jīng)濟指標是否合理，從而確定項目的投資規(guī)模;其次要嚴格實行限額設(shè)計和優(yōu)化設(shè)計，以批準的投資估算控制初步設(shè)計、初設(shè)概算控制施工圖設(shè)計;三是要推行設(shè)計監(jiān)理，以提高工程設(shè)計質(zhì)量，減少設(shè)計變更，避免設(shè)計中可能存在的缺陷和失誤;四是對采用特殊材料和工藝的項目實行設(shè)計－施工總承包制，防止由于設(shè)計單位缺乏實踐經(jīng)驗，設(shè)計出的圖紙不能滿足施工要求，以致造成圖紙大量更改，使招標失去意義，投資失控;五是引入設(shè)計獎罰制度，在設(shè)計合同中應(yīng)明確規(guī)定，當設(shè)計變更費用控制在一定比例內(nèi)時給予設(shè)計單位一定數(shù)額的獎勵，當設(shè)計變更費用超過一定比例時給予設(shè)計單位一定數(shù)額的處罰，在確保施工圖紙的設(shè)計深度和精度的前提下施工，減少現(xiàn)場管理協(xié)調(diào)的難度，節(jié)約工程投資。

4.2.2 采用公開招標方式擇優(yōu)選定承包商

政府投資項目具有示范性作用，除法律規(guī)定的特殊情況外，所有項目(包括造價咨詢、工程監(jiān)理和招投標代理機構(gòu)等業(yè)務(wù))都應(yīng)采用公開招標方式，杜絕“暗箱操作”。其作用在于:一是信息完全公開透明，可以最大限度選擇信譽好、技術(shù)能力強的隊伍;二是可以防止領(lǐng)導(dǎo)干部明目張膽干預(yù)、插手項目，避免出現(xiàn)虛假招標、規(guī)避招標、明招暗定現(xiàn)象;三是招投標的法律規(guī)范程序，強化社會監(jiān)督，為預(yù)防腐敗筑起防火墻。在招投標管理中，造價管理人員應(yīng)根據(jù)現(xiàn)行規(guī)范、定額和取費標準、施工圖紙、現(xiàn)場因素、工期等編制標底，并控制在概算或預(yù)算內(nèi)。

4.2.3 施工合同簽訂時，要盡量減少暫定價項目

在施工合同的談判和簽訂過程中，一方面要明確雙方的責任、權(quán)利、義務(wù)，不能因為時間過近、準備不足而在合同條款中造成疏忽與漏洞，為后期施工留下隱患。另一方面要合理確定工期、質(zhì)量及控制成本，對材料設(shè)備價格適當考慮物價波動因素，按當期市場價納入工程造價，盡量少留口子，鼓勵承包商以科技創(chuàng)新手段節(jié)約用量，參與市場價格競爭，避免糾紛和風險。

4.3 建立項目造價責任制，強化實施階段的造價控制

項目實施階段是把設(shè)計變成具有使用價值的實體過程，即為項目造價提供原始依據(jù)的過程，應(yīng)當建立項目造價控制責任制度，由造價咨詢單位的專業(yè)人員對所受托的項目造價控制負責。

4.3.1 嚴把設(shè)計變更和現(xiàn)場簽證關(guān)，杜絕不負責任的設(shè)計變更和先施工后變更的現(xiàn)象

政府投資項目在施工過程中隨時會出現(xiàn)與設(shè)計不一致的情況，要盡早做好各種應(yīng)急處理預(yù)案，加強工程變更的可行性研究和評審工作，對重大設(shè)計變更要建立分級審批和先報批后實施的制度，盡量減少變更費用;對現(xiàn)場簽證需采取慎重態(tài)度，簽證內(nèi)容要全面、詳細、準確，并注明變更依據(jù)、增減工程量以及施工工藝和流程，避免定性化和含糊不清的簽證。

4.3.2 做好現(xiàn)場測量計量工作，建立工程款集中支付制

政府投資項目一般采用工程量清單報價，現(xiàn)場實際完成工程量的測量計量工作十分重要，對現(xiàn)場隱蔽驗收、試驗檢測等要求多部門派員參加驗證，只有手續(xù)完備、簽證資料報批規(guī)范，達到質(zhì)量合格標準的才予計量。同時建立起工程款的集中支付機制，即由政府財政部門根據(jù)按相關(guān)規(guī)定審定后的金額和比例以及建設(shè)單位或代建單位的簽認，直接撥付給施工或監(jiān)理等單位，既可避免資金流失或被用做他途的事件發(fā)生，保證政府投資項目資金全額、足額到位，又可防止工程款超付現(xiàn)象，便于及時發(fā)現(xiàn)和處理項目建設(shè)過程中盲目擴大規(guī)模、增大投資的違法事件，真正起到控制投資的作用。

4.3.3 大宗材料設(shè)備實行集中招標采購配送制度

政府投資項目施工過程的材料設(shè)備所占造價比例較大，主要有甲供、甲招乙供和乙供等三種供貨方式，各有優(yōu)劣。為緩解政府資金壓力，合理降低工程造價，可對政府投資相關(guān)項目的材料和設(shè)備實行集中招標采購:一是發(fā)揮主渠道作用，利用批量優(yōu)勢，減少中間環(huán)節(jié)的成本浪費;二是通過政府采購購買設(shè)備，根據(jù)材料指定價格、指定供貨商，與施工單位簽訂供貨協(xié)議，最大限度地降低造價，防止施工單位以次充好，偷梁換柱，提高工程項目的綜合投資效益;三是協(xié)調(diào)各單位、各專業(yè)合理安排進度，減少材料設(shè)備儲備時間，提高資源優(yōu)化配置，降低成本。

4.4 及時辦理竣工決算，降低項目融資成本

當項目竣工驗收之后，工程款結(jié)算成為全過程造價控制的最后一道防線，如有疏忽，就會前功盡棄，相應(yīng)增加費用成本，其中變更索賠則是結(jié)算的關(guān)鍵所在，必須實事求是地認真核定實際完成的工程量，包括對設(shè)計變更、現(xiàn)場簽證等證明文件的合理合法性、真實準確性進行細致的核查和認定。同時還應(yīng)按照合同規(guī)定的質(zhì)量、工期等要求進行合理的反索賠，使工程造價結(jié)算更加符合實際。

4.5 積極推行項目代建制，提高政府投資效益

項目代建制是與市場經(jīng)濟最為吻合的新型工程管理模式，與傳統(tǒng)的自建制比較，在項目管理過程中能夠發(fā)揮獨特的作用，優(yōu)勢十分明顯:一是項目決策更加科學合理;二是項目管理水平和工作效率大幅提高;三是項目的控制目標得到真正落實;四是競爭制發(fā)揮作用充分;五是有效遏制腐敗;六是政府對項目的監(jiān)管更加規(guī)范有力.

4.6 建立項目后評價制度，實行動態(tài)跟蹤監(jiān)督管理

政府投資項目管理過程復(fù)雜，涉及到的部門眾多，花費的人力、財力、物力大，需要發(fā)揮中介咨詢機構(gòu)的專業(yè)作用，實行項目全過程跟蹤管理、動態(tài)監(jiān)督，切實做到工程投資事前控制、事中審核、事后監(jiān)察。同時建立投資項目后評價制度，對已竣工的政府投融資項目進行經(jīng)濟效益和社會效益評價，進一步提高政府資金的使用效益，從而促進政府投融資項目的廉潔高效。

5 結(jié)束語

政府投資項目的造價控制是一個從投資決策到竣工決算全方位的過程綜合管理系統(tǒng)，任何環(huán)節(jié)都缺一不可。因此，必須克服過去那種重后期、輕前期，重投資增加、輕方案優(yōu)化的做法，改分段造價控制為全過程管理，以期達到降低項目成本，提高政府投資的使用效率。

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[2]李志成.基于清單計價的機場項目全過程造價控制研究[J].中國民用航空學報，2010(1):26－31

[3]吳開福.政府投資項目造價控制存在的主要問題及對策[J].中國建設(shè)信息，2009(10):68－69

[4]全國造價工程師執(zhí)業(yè)資格考試培訓教材編審委員會.工程造價計價與控制[M].北京:中國計劃出版社，2006