市場主體準入制度改革之環境分析

改革開放后，我國市場主體準入制度的發展變化始終與經濟體制的變革過程同步。當今，經濟領域的改革方興未艾，市場主體的多元化和經營業態的多元化已成為發展趨勢，特別是加入WTO更成為影響未來我國市場經濟格局及變化的重要因素。作為承擔維護市場經濟秩序職能的工商行政管理部門，在這一嶄新的環境背景下，充分認識和分析市場主體準入制度所面對的環境狀況，深刻理解環境對管理理念和管理方法的影響作用，都將直接決定著這支隊伍自身管理職能能否充分發揮和管理制度的全面創新及改革。

1 市場主體準入制度及其環境影響

1.1 市場主體準入制度及其構成

一般意義上的市場準入是指國家為維護市場經濟秩序，依據相關法律、法規，對市場主體及交易對象進入某個領域的直接控制或干預。從政府經濟職能角度講，廣義的市場準入又被稱為市場準入管制或市場進入管制，是政府對經濟運行進行宏觀調控和微觀管制的一種職能和方式。而從狹義的角度研究，市場主體準入則僅將研究的視角界定在了市場主體本身，將市場準入特指為是國家授權的登記主管機關對進入市場從事商品經營活動或服務活動的市場主體實施登記注冊，以確認其合法經營資格或法人資格并規范其設立與組織并對其進入市場后的經營行為進行監督與控制的管理制度。也正是從這個角度出發，市場準入的概念實際上是指國家對市場主體資格的確立、審核和確認，并對其準入行為、經營行為與退出行為進行監督和管理的法律制度。也就是我們常說的市場主體準入登記制度及監督管理制度。

市場主體準入制度從構成上看，是由市場主體登記注冊制度和市場主體監督管理制度兩部分組成。其中市場主體登記注冊制度主要是指工商行政管理機關依照法定條件和程序，對市場主體的申請予以審查核準并公之于眾，使其依法取得法人資格或經營資格的管理制度。而市場主體監督管理制度則主要是指工商行政管理企業登記機關依照法律規定，對市場主體準入行為、經營行為和退出行為依法監管的管理制度。作為市場主體準入制度的兩大組成部分，登記注冊制度與監督管理制度無論是從最初的合一還是今天的分離，都反映了現實的需要和改革的要求。

1.2 行政生態學研究的新視野

不拘泥于從行政系統內部考察和研究行政現象，而是關注行政系統環境對行政過程的影響從而修正行政過程的研究思路來源于美國哈佛大學教授約翰·高斯的行政生態學理論。早期的行政學研究，對行政組織和行政活動的觀察往往是靜止的和孤立的。即將行政系統排斥在社會環境乃至自然環境之外，關注其靜態的組織狀況和行政現象，由于這種研究的靜態性和孤立性特征，因而無法揭示現代行政管理活動在復雜環境下的運行規律，也就不可能很好地指導行政實踐。

綜合來看，行政生態學研究的基點在于將政府比擬為生物有機體，關注政府賴以生存和運作的生態系統并強調政府與其生存的生態環境的互動和動態平衡。行政生態學理論堅持認為：行政管理的產生、發展不是孤立的，它與周圍事物有著千絲萬縷的聯系，并構成一定時期的行政環境；行政環境對行政職能、行政體制、行政行為等具有重要的作用和影響；行政生態學研究強調政府與其生存的生態環境的互動和動態平衡。行政生態學的發展為行政學研究提出了全新的思路和發展空間，從而使現代行政學的研究獲得了突破性進展。

1.3 工商行政管理市場主體準入制度環境界定及環境影響

工商行政管理職能是政府行政職能的重要組成部分，其管理功能的發揮同樣需要關注環境問題。從理論上看，討論工商行政管理市場主體準入制度的環境問題，離不開工商行政管理大環境的概念。工商行政管理環境是指直接和間接地影響工商行政管理機構、人員和行政行為與方法并進而影響其行政效能的一切外部要素的總和。從廣義上講，行政管理的外部環境即是工商行政管理的外部環境，這是因為工商行政管理是行政管理的重要組成部分，行政系統的外部環境影響因素會對整個行政體系產生影響和制約作用。但是從狹義上看，工商行政管理在行政職能體系中又具有自身的職能特點，其職能是維護市場經濟秩序和行政執法。正是這種特點決定了影響行政管理的行政環境的諸要素又會以不同的方式及不同的作用程度影響工商行政管理活動。

可以說，市場主體準入制度的設計及改革是整個工商行政管理的基礎性工作。這是因為市場主體準入制度從構成上既包含市場主體登記注冊制度，也包含市場主體監督管理制度。前者的功能設計在于依法賦予市場主體合法資格，而后者功能的發揮則切實保證對市場主體從準入、經營到退出行為的監管，通過對市場主體從資格到行為的監管，工商行政管理可以實現維護市場經濟秩序的功能。

從理論上分析，承載工商行政管理職能發揮基礎的市場主體準入制度的建立和完善，同樣離不開環境的影響和作用，因此同樣需要分析這種管理活動所面對的環境現實。

2 我國市場主體準入制度的環境現實

分析市場主體準入制度的環境現實，是將研究的視角聚焦于登記主管機關，聚焦于那些影響到未來市場主體準入制度改革思路及觀念導向的因素之上。主要包括：體制環境因素、法律制定及法律執行環境因素、不斷變化的經濟環境以及國際環境因素的影響。

2.1 法律制度及法律執行的環境現實

工商行政管理及市場主體準入制度功能的發揮很大程度上是一種行政執法活動，因而法律制度及法律執行的環境現實不可避免地會直接影響到其行政執法活動。

以市場主體準入制度的環境現實分析，目前由于缺乏統一的商事登記立法，缺乏相對統一的市場主體法，因而登記主管機關在注冊登記職能履行中會依據不同的法律規范完成其登記注冊及監督管理活動，這使得同類市場主體難以保障法律面前的平等。其次，從法律的執行過程看，市場主體準入與退出的法定條件和法定程序已有明文規定，本已從立法上實現了對行政權力的規范。但由于執行的不到位導致的自由裁量權的使用超出法律規范從而造成執法不公的問題依然突出；從執法行為的規范性看，由于缺乏相應的制度保障，準入登記與監督管理中隨意性較強、規范性較弱的問題依然難以根除。同時，在當今的社會環境下，法律執行環節中由于執法對象因素而導致執法效能不高的問題亦應引起我們的關注。由于我國市場經濟發展中對市場主體的培育工作弱化導致市場主體成熟度不高，對管理主體的認同度較低，自覺遵紀守法意識不高。這種狀況在法律執行的環境現實中則主要表現為執法對象對政策和法律的不理解以及執法活動中的不配合，使得市場主體登記主管機關在對市場主體的登記注冊監督管理活動甚至對違法行為的查處上不能充分樹立權威而影響執法效果，加大了政策與法律的貫徹難度。

2.2 宏觀體制影響的環境現實

作為影響市場主體準入功能發揮的環境因素，工商行政管理市場主體準入制度功能發揮所面對的宏觀體制環境是其中的關鍵。這種制約性影響表現為：地方保護主義在市場主體準入制度功能發揮中的行政干預依然普遍存在。現實中地方保護主義的表現形式多種多樣，既可以表現為市場主體登記注冊及監督管理活動受到當地政府的干預上，又可以表現為受到政府職能部門的行政干預上。前者使得登記主管機關在所在地政府的干預下，難以堅持法定的登記審批條件和登記審批程序，難以完成對市場主體準入及退出的審核及把關；后者則造成在對市場主體的監督管理中缺乏同級政府職能部門的相互配合。雖然工商行政體制改革后，省以下工商機關實現了垂直領導，但從總體上看，“條塊結合，以塊為主”的宏觀體制的影響仍然存在。

2.3 經濟運行迅猛變化的環境現實

市場主體準入制度功能的發揮，離不開其所在的經濟環境。所有制結構、經濟改革、市場主體的成熟程度及技術環境都將直接影響到這一制度的改革和設計。

第一，所有制結構的調整與變化在加大。當前，對公有制經濟的主導地位的理論認識已逐漸統一，即公有經濟的主導地位不應主要體現在“量”上，而應體現在公有經濟的“質”上。隨著國有企業改革的深化，國有經濟實現形式目前已呈現多元化態勢。國有企業由過去數量上占據絕對主導地位轉為向以國有經濟為主的混合經濟形式過渡。國有企業將來主要布局在涉及國家安全、國家經濟命脈的領域和行業，其他領域則需要混合經濟和非公經濟的廣泛參與。這就意味著多元化市場主體并存的格局將是大勢所趨。從目前看，公有制以外的經濟主體不是發展多了，而是發展還很不夠。城鄉合作經濟、個體經濟和私營經濟都有發展的上升空間。如何促其完成市場主體準入并支持其發展等問題無疑會給工商行政管理機關帶來巨大的挑戰。

第二，國有企業自身改革的環境影響加劇。在所有制結構調整變化和多元化改革過程中，國有經濟自身的發展也是當前經濟環境變化中的重要因素。中小國有企業將通過聯合、兼并、租賃、承包經營股份合作、出售等方式進行改組，這將使企業之間的合并與收購等行為呈上升態勢。市場主體登記注冊環節的工作任務必將加重；外商投資企業將可以參與國營企業的改組、改造及國內企業結構調整，因而國有企業利用全球生產要素進行重組的機遇將更多，這同樣給市場主體準入登記工作提出了新的要求。

第三，對國有壟斷行業的監管正在加強。在市場主體準入環節，為實現市場經濟所要求的公平的市場競爭環境，對自然壟斷行業監管在逐漸加強。對銀行、電信、電力、鐵路、石油、煤炭等行業市場競爭機制的堅持也將使市場主體更可能通過政策支持準入那些傳統壟斷行業以形成市場競爭格局并促進經濟發展。工商行政管理市場主體準入功能的發揮無疑需要體現環境的這種變化需求，并支持國有壟斷行業改革中的新進入市場主體競爭地位的獲取。

第四，市場主體在經濟發展中的成熟度不高。市場主體作為經濟發展中的能動因素，其自身的成熟狀況對其經營活動及市場經濟秩序產生不可忽視的影響。由于長期缺乏系統的市場培育，市場主體通過增強內功、提升技術、創新水平實現經濟增長的能力不強，在經營中往往存在不規范經營的問題，這對市場經濟秩序的影響是負面的。特別是某些市場主體在經濟活動中不正當競爭手段的使用將極大地危害市場經濟秩序，也給監管工作帶來了難度。同時，這種成熟度不高也表現在市場主體對有關登記管理法規的認同度不高，違法行為時有發生，這一點在上述法律環境現實的闡述中已有論述。

第五，技術變化及商業模式的創新對環境影響程度加深。由于經濟發展與技術變革和商業模式的轉換關系密切，所以，經濟影響的環境現實同樣需要關注技術變化和商業模式的轉變。當今一些市場主體技術創新能力在不斷增強，科技型企業發展已成規模，對傳統勞動密集型市場主體的監管模式無疑也需要發生變化；高科技、多媒體手段在商品流通領域的應用越來越廣泛，催生多渠道、少環節、開放式銷售網絡及營銷模式的形成，同樣會給市場主體準入登記及監督管理工作從管理理念到管理手段提出挑戰。

2.4 國際影響日益加深的環境現實

國際政治經濟一體化的進程中，國際環境對工商行政管理的影響同樣不可忽視。這是因為工商行政管理所面對的國際環境正日趨復雜和多變，隨著國際環境影響的加深，工商行政管理在市場的開放、市場環境的優化、行政審批制度的改革、市場準入制度的完善等方面都將承擔更多、更繁重的職能。

國際環境的變化也對政府監管的原則與手段提出了挑戰。全球化背景下不僅要求在法律及政策方面與國際慣例相接軌，且要求在監管原則與手段上更好地體現市場規則，體現公平公正原則。從市場主體準入功能的設計上看，傳統上重規制、重審查的監管方式將不再適應開放環境的要求。粗放的、簡單的管理手段方法也無法滿足外商投資企業發展的需要，因此環境促使的改革也將會在這些方面不斷深化。

綜上所述，工商行政管理市場主體準入制度功能的發揮受到諸多環境因素的影響，分析現實中的這些影響因素，將對工商行政管理及市場主體準入制度在管理方向與目標、管理手段與方法以及管理效能等方面產生實質性影響。關注這些因素可能的變化趨勢，有利于在適應環境基礎上為我國市場主體準入制度改革路徑指明方向。

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