強化人民政協民主監督職能

文/劉學軍

作者系中共中央黨校政法部教授

責任編輯 劉墨非 助理編輯 徐飛

進一步強化人民政協民主監督職能，改變人民政協監督乏力的種種現狀，需要在解放思想、實事求是的思想路線指導下，對人民政協民主監督的性質做出合乎邏輯和現實需要的解釋，并在此基礎上使之制度化、法律化。

人民政協的民主監督是共產黨領導的多黨合作和政治協商制度的重要體現。它既是參加人民政協的各民主黨派、社會團體和各族各界人士通過政協組織對國家機關及其工作人員的工作的監督，也是中國共產黨在人民政協中與各民主黨派和無黨派人士之間進行的監督。這種監督是我國社會主義監督體系的重要組成部分，是在堅持四項基本原則的基礎上通過提出意見、批評、建議的方式進行的政治監督。進一步強化人民政協民主監督職能，改變人民政協監督乏力的種種現狀，需要在解放思想、實事求是的思想路線指導下，對人民政協民主監督的性質做出合乎邏輯和現實需要的解釋，并在此基礎上使之制度化、法律化。

市政協召開部分特約監督員座談會

準確定性是前提

人民政協民主監督到底屬于什么性質，這個問題僅僅從字面上看，似乎已經早就解決。1982年11月，劉瀾濤在五屆全國政協五次會議上關于《中國人民政治協商會議章程（修改草案）》的說明中明確提到：人民政協的監督不同于人民代表大會的監督，不具有國家權力的性質，沒有法律約束力，是一種民主監督。2005年2月，《中共中央關于進一步加強中國共產黨領導的多黨合作和政治協商制度建設的意見》把中國共產黨與各民主黨派間的監督明確表述為“政治監督”，2006年2月《中共中央關于加強人民政協工作的意見》也表述為是一種“政治監督”。

上述定性是很明確的，即共產黨領導的多黨合作和政治協商制度的“民主監督”屬性是“民主”的和“政治”的，也就是說“不具有國家權力的性質，沒有法律約束力”。但是，在我國社會主義民主政治已經有了重大發展的今天，共產黨領導的多黨合作和政治協商制度已經成為“我國的一項基本政治制度”，人民政協作為這一制度的重要機構或平臺，一般而籠統地講它的監督職能“不具有國家權力的性質，沒有法律約束力”，明顯不夠了，與這個制度機構或平臺已經有的地位不相稱，應該對這種“民主”和“政治”屬性的蘊意作更深層面的理解。從理論上講，“我國的一項基本政治制度”這樣的表述，意味著承認共產黨領導的多黨合作和政治協商制度是一項“國家的”“政治”制度，而這樣的制度應該是國家公共權力配置各方利益的機構設置、運行規則和程序等的總稱，也就是說，它不能不具有國家公共權力的屬性。當然，這樣給人民政協民主監督定性，存在一個如何看待其與人民代表大會監督屬性的關系問題。這個問題并不難解決，按照中共中央和胡錦濤總書記有關講話精神，把人民政協的監督與人民代表大會的監督有機結合起來，作為權力監督的一個構成鏈條就可以了。這樣做不會、也不可能導致西方議會制度，因為無論人大還是政協，都必須堅持共產黨領導這個基本原則。

制度化、規范化和程序化是核心

市政協新聞輿論監督評議會

社會主義民主政治制度必須制度化、規范化和程序化的原則，早在1980年鄧小平《黨和國家領導制度的改革》中即已被提出來。從多黨合作和政治協商制度以及人民政協的角度，我們黨也早已關注這個問題。1988年4月，李先念就強調：“要以改革的精神，建立和健全各種必要的規章制度，逐步實現政治協商和民主監督的經常化、制度化。”1995年3月，江澤民提出“進一步推進政治協商、民主監督、參政議政的規范化制度化”。2000年12月，他在全國統戰工作會議上再次強調“特別是要完善民主監督機制，暢通下情上達的渠道，加大民主監督力度。” 2003年3月，胡錦濤在第十屆全國人大、政協第一次會議黨員負責人會議上的講話中，也提出“進一步推進政治協商、民主監督和參政議政的制度化、規范化和程序化。”十七大報告也強調了這一點。根據2006年《中共中央關于加強人民政協工作的意見》精神，要完善人民政協的民主監督機制，主要的是在知情、溝通、反饋等環節上建立健全制度，暢通民主監督的渠道，黨和政府的監督機構以及新聞媒體等要加強與人民政協的溝通和聯系，形成監督合力。目前我們要做的，是如何把中央已經給出的政策和原則真正落到實處。在現有的制度框架內盡快建立和完善黨委、政府支持機制，或許是當務之急。現在有些省級法院（如貴州省高院）發文要求省內各級法院把自覺接受政協民主監督作為推動法院工作的一項制度，河南省高院還出臺了《關于接受人民政協民主監督的意見》，進一步規范了這方面的民主監督問題。這些都對完善各地人民政協民主監督機制起到了很好的作用。此外，還要不斷探索新的工作方法。各地都不斷結合自身實際，明確了民主監督的內容并創造了行之有效的工作方法，如天津市津南區政協的“提案落辦監督、專題視察監督、民主評議監督、社情民意監督、特邀監督員監督”等。從實踐中看，既有明顯成效，也需要進一步加強。一是委派民主監督員（小組）要做扎實，變“被動監督”為“主動監督”（如江蘇省無錫市的民主監督小組工作）。二是開展民主評議要有成效，使人民政協的民主監督由“軟”變“硬”，由“虛”變“實”。這方面如河南省茶陵縣民主評議三階段，山東省青島市民主評議與提案督辦相結合的做法等，就很值得我們關注和研究。三是努力探索民主監督的合、分法，例如與行政監督主體開展聯合監督，與媒體的輿論監督結合進行等，使監督監在“點”上，督到“實”處。

法律化是關鍵

民主監督職能法律化是大勢所趨，但實踐中是明顯的薄弱環節。這顯然與該制度及其機構或平臺在當下中國的地位與作用極不相稱。歷史上看，全國第一屆政協會議曾通過《中國人民政治協商會議組織法》，后于1954年底被《中國人民政治協商會議章程》取代，原因是人民代表大會成立后，中國人民政治協商會議不再代行人民代表大會職權，其規章再稱為“組織法”易與國家機關的組織法相混淆。有研究者認為，這在過去是合適的，但現在人民政協已不再是單純的統一戰線組織，其職能也擴展為政治協商、民主監督、參政議政，政協工作也已涉及社會的方方面面（包括政府的職能部門），所以僅靠政協章程不足以保證政協工作的有效實施，應該重新研究制定人民政協組織法。2008年底在廣州市召開的“社會主義民主政治建設與人民政協——紀念改革開放30周年主題座談會”建議制定《人民政協組織法》，使人民政協真正成為中國民主政治體制的法定重要部分。”這個建議是值得重視的。其一，現行憲法序言中明確寫到：中國共產黨領導的多黨合作和政治協商制度將長期存在和發展。而最權威性保證其長期存在和發展的手段就是法制化。其二，十七大報告強調推進社會主義民主政治制度化、規范化、程序化，為黨和國家長治久安提供政治和法律制度保障。其三，胡錦濤總書記《在慶祝中國人民政治協商會議成立60周年大會上的講話》強調：“必須堅持把人民政協事業作為中國特色社會主義事業的重要組成部分，放在黨和國家事業發展全局中部署和推進。”而依法治國是我們的基本方略，是發展全局中的重要因素，人民政協主要職能的法制化必須跟上這一進程。講話中還強調：中國共產黨領導的多黨合作和政治協商制度是我國的一項基本政治制度，那么，人民政協作為這一基本政治制度的重要載體，其主要職能若沒有必要的法律保障，是無論如何說不過去的。進而言之，使共產黨領導的多黨合作和政治協商制度有法律保障，對于防止人民政協履行職能隨意化，保證各級人民政協依法開展自己的工作，從而卓有成效地促進我國社會主義民主政治建設，都是有重要意義的。