旅游景區開發中利益相關方沖突及其對策研究*——以紫鵲界梯田景區為例

鄭 焱，彭 艷

(長沙大學旅游管理系，湖南 長沙 410003;湖南師范大學旅游學院，湖南 長沙 410081)

發展遺產旅游普遍被認為是帶動經濟落后農村地區發展的有效途徑。但是，由于遺產的特殊屬性，遺產資源保護的社會成本和經濟成本也可能成為地方發展的負擔。紫鵲界自然文化雙遺產在其發展旅游業過程中就遭遇了各種困境:當地農民抗拒景區資源保護執法、違規建設房屋、違規燒山、違規修路、私帶游客逃票、擾亂景區秩序等事件頻頻發生，遺產地政府面臨各種管理和執法困境，政府維穩壓力日增;遺產地管理中的矛盾與沖突，為當地社會可持續發展留下隱患。針對這些問題，課題組對紫鵲界景區農民及水車鎮政府代表進行了為期3天的訪談，并在紫鵲界景區各村和水車鎮發放問卷260份，共回收有效問卷110份。

一 基于訪談調研的紫鵲界旅游業發展中各方利益沖突問題分析

(一)當地農民面臨的各種利益沖突和矛盾

1.農民合理利益訴求與遺產保護的矛盾。根據紫鵲界梯田梅山龍宮風景名勝區保護條例第十五條，應嚴格保護紫鵲界梯田的原有風貌和自然灌溉體系、灌溉形式，保持稻作農業;不得損毀梯田和水利設施。在紫鵲界梯田景區內新建、改建、擴建村(居)民住宅，應當保持傳統的建筑結構和外觀風貌。

當地農民合理利益訴求包括:由人口增加而產生的房屋建設需求，由住房功能老化、坍塌或自然災害而產生的房屋維修、功能改善的需求;由生產、生活需要和方便小孩上學而產生的道路修繕的需求;由生產、生活高成本而產生將高附加值作物種植的需要，但是這些需要都與遺產保護和景觀維護的需求相沖突。

2.當地農民對旅游業發展的利益預期與收益不對等的矛盾。這主要體現為當地農民為旅游宣傳和景觀維護投入的成本沒有得到相應的回報，山上的老百姓曾經為籌辦各種迎接活動投入了大量經費，也常常為了保持農田統一的景觀而不能按時收割，但并沒有因此得到政府資助和誤工補貼;旅游者較少在山上的村寨內逗留，農民難以從旅游業發展中獲得明顯的收益，山上的壯年人口多出外打工，部分梯田已逐步荒蕪?？傮w來說，山上的農民必須承擔遠遠高于山下居民生活、生產成本和梯田維護費用，這制約了山上居民經濟、社會及文化生活水平的提升;導致山下人比山上人的獲利多，外地人比本地人獲利多的發展機會與收益不公正問題。

(二)當地政府面臨的主要壓力與沖突

1.政府執法困難。這主要體現為政府依法維護景區資源與群眾合理需求的矛盾;政府依法維護景區安全和基礎設施與群眾不合作行為的矛盾;景區收益有效管理與群眾不合作行為的矛盾。

農民合理生活需求與相關法規的矛盾給執法帶來了很大的難度，政府與農民關系比較緊張，部分居民用不合作和甚至暴力抗法的方式爭取自己的利益;出于人工成本考慮，山上農民每年春天用火燒荒，帶來火災隱患。另外，由于門票分成一直不能實現，山上居民會用私帶客人進山的方式獲取收益，很難管理。

2.政府資金短缺與環境保護、旅游營銷及景區建設需求的矛盾。由于遺產資源和自然環境保護的特殊要求，一些可以在普通旅游區引進的項目不能推廣或實施，給地方政府招商引資帶來一定困難;接待來自全國各地的特殊旅游團體和游客是地方旅游營銷的重要途徑之一，但是由于地方財政本身底子薄，縣委政府財力不足，繁重的接待任務給地方財政帶來了很大的負擔，也直接影響了政府工作人員的待遇水平;景區內的梯田灌溉溝渠設施、交通設施、安全設施、衛生設施和用電設施都亟待維護，但在在景區詳規沒有出臺，資金不到位時，這些問題都得不到解決。

二 基于問卷數據的紫鵲界旅游業發展中各方利益沖突問題分析

社會學研究主要從社會和個體兩個層面探討社會沖突的根源;其中社會因素多歸結于社會不公正，如資源分配不平等［1］，權力、地位和資源分配不均(科賽，1956)等;課題組基于社會公正理論和社會公正感知測量分別于2009年和2010年對武陵源和崀山兩個遺產地旅游發展中的矛盾和沖突進行了調研，并取得了一定成果本。研究基本沿用了前兩個調查中所用問卷，結合Rahim［2］組織公正問卷和盧小麗［3］居民旅游影響感知調查問卷，從利益分配公正、利益互動公正和利益分配程序公正三個維度，用40個句子考察了包括居民經濟收入滿意度、職業及發展機會;居民利益表達有效性和地方旅游相關事務決策參與度;以及地方旅游發展決策途徑、決策依據和決策程序的穩定性等內容。問卷運用李克特五點量表，要求受訪者對測試句重視程度、測試句與事實符合程度分別打分，1到5分別對應的選項為:很不符合(很不在意)、不符合(不在意)，不好說(中等)，符合(在意)，很符合(很在意)。

(一)問卷人口學社會學統計特征(110份)

在抽樣調查的110份有效問卷中，男女比率為64.5%和35.5%。漢族人105人，占89.7%，其它民族占10.3%。教育程度為初中及以下的占49.1%，中專及高中占35.2%，大專占9.3%，本科以上占6.5%。年齡14到18歲占3.6%，19－24歲的占16.4%，25－44歲之間的占50.0%，45到59歲之間和60歲以上分占21.8%和6.4%。在本地居住年齡不到5年的占14.8%，五至十年占13.9%，10年到20年占16.7%，20年以上占14.8%，30年以上占41.7%。月收入水平低于1000的占52.7%，2000以下的占35.5%，3000以下和以上的占8.2%和4.3%。職業分布為公務員和教育單位6.6%，企事業單位24.6%，個體商戶及其他占30%，農民約占 43.9%。

(二)因子分析

我們以紫鵲界所獲110份數據為樣本，運用SPSS軟件的主成分分析法，剔除因子載荷和一致信度在0.5以下的測試句，并對剩下的30個問句進行因子分析，因子經正交旋轉后共提取6個公因子，分別命名為程序公正、自我利益表達有效、自我利益表達可能、資源與機會分配、經濟收益與補償、生活質量與環境，30個問句總體KMO值為0.885，累計貢獻率70.373，各測試問句因子載荷均在在0.627－0.904之間。

(三)問卷公正因子測試數據的IPA分析

1.居民對三個公正因子認知的IPA分析。在本研究中，我們將受訪者對于3個公正因子的重視程度和符合程度打分進行比對可知，各因子得分均在臨界值3分以上，居民對地方旅游業發展的公正評價介乎一般與滿意之間，各項公正感知值在IPA對策模型中的位置都處于維持和繼續改進區間，說明當地居民對地方政府旅游管理整體公正度較為認同。

居民對3個公正因子的重視程度與符合程度差異最大的項目依次為程序公正(0.35)，分配公正(0.29)，互動公正(0.27)。總體來說說明居民對當地旅游業發展中的程序公正期望較高，而實際感知到的旅游業發展利益分配程序并不盡如人意。(見表1)在訪談過程中，居民普遍反映現有遺產資源保護以及各種建設程序如房屋建設審批執行程序缺乏統一操作規程，政府某些部門批建的項目卻得不到另一部門的審批，政府部門間工作協同度不高，與數據所顯現的程序公正缺乏問題頗為一致。

表1 居民對3個公正因子重要性與符合度認知差異

2.居民對6個公正公因子認知的IPA分析。將3個公正因子中的6個公因子重視度和符合度取值進行比較可知，落差最大的項目依次為資源與機會(0.4)，程序公正(0.35)，生活與環境(0.32)，表達可能(0.32)，而落差較小的項目為表達有效(0.23)和經濟與收入(0.03)。(見表2)

表2 6個公因子IPA分析數據

資源與機會公因子IPA差值(0.4)說明居民所反映的建房、住房修繕和修路問題是具有普遍性的問題，生活質量與環境公因子IPA差值(0.32)說明群眾所反映的景區內居民生活質量不高與生活環境在旅游開發后并未得到有力提升等問題也是客觀存在的。

而表達可能和表達有效兩個公因子的重要性程度基本持平，但他們的符合度分別為3.14和3.24，有一定的差距，而且它們的IPA差值分別為0.32和0.23，這說明，雖然當地政府的官員能夠在關注地方老百姓的各種利益需求和意愿，并能普遍得到老百姓的當地居民的認同，但是居民利益訴求的表達途徑受到限制，居民自治機構和基層組織參與當地旅游管理程度較低。

3.居民對公正感知測試問句認知的IPA分析。從測試問句的得分均值來看，只有兩問句得分處于臨界點3之下，“政府或某些利益團體能以很低的代價獲取土地的所有權或使用權”(2.84)，“我所在社區的人們能夠自由使用區域內的資源從事農林礦牧漁業”(2.96)。其它問句得分均值都在3以上，說明這28個問句在IPA模型中的對策區域均為維持現狀或進一步改進?？梢?，雖然在紫鵲界旅游業發展中存在這各種各樣的矛盾和沖突，但從管理的角度來看，政府相關機構的管理效果在目前所具有的條件下是較為成功的，地方政府對旅游業相關事務的管理工作得到了群眾普遍認同。

(1)IPA差值較大的測試句分析。將居民對30個公正感知測試問句的符合程度值和重視程度值進行比較，差值最大的幾句分別是關于:

資源分配公正:“政府或某些利益團體能以很低的代價獲取土地的所有權或使用權”(0.55)，“我所在社區的人們能夠自由使用區域內的資源從事農林礦牧漁業”(0.47)說明居民自由使用區域內資源的愿望較強，并在資源分配問題上對政府存在一定程度的不信任感。

程序公正:“我可以通過正式的渠道，表達我對旅游發展方案的不同看法或感受”(0.48);而測試句“我或我所在的社區組織能夠優先參與本地的旅游開發、管理和保護項目”，“地方旅游業開發有正規程序讓各利益群體表達自己的意見后，再做出決定”，“地方旅游業開發有正規的程序，確保決策者在準確信息的基礎上做出決定”的差值均為0.38。這就說明居民有參與旅游管理的愿望，但他們欠缺參與旅游管理的途徑，居民自治組織有待發展，地方旅游業資源開發與民眾參與程序有待進一步完善。

(2)IPA差值較小的測試句分析。IPA分析差值最小的項是關于經濟收入和政府工作人員工作態度的測試句。

利益分配:測試句“旅游者認為我從旅游發展中得到了各種應有的回報”和“我滿意旅游業發展給我帶來的經濟收益”的得分均值是所有測試句中與現實情況符合度較高的(分別為3.36和3.35)，也是 IPA差值最小的(分別為 －0.2和0.09)。這說明，居民普遍認為自己從地方旅游業發展中或多或少地獲得了經濟效益和各種效益。旅游業發展所帶來的好處不容抹殺。

政府工作人員的工作態度和作風:測試句“政府工作人員很注重自己言行可能帶來的影響”，“與我打交道的政府工作人員總是友好而禮貌”和“政府工作人員尊重和重視我”三個問句與現實情況符合度均值分別為3.36，3.29，和3.20，僅次于關于經濟回報的兩個問句的得分。三個問句的IPA 差值分別為 0.2，0.2 和 0.18。這說明，政府工作人員的工作態度和工作作風基本達到了居民的期望，當地居民普遍認同政府工作人員的工作態度和作風。

4.居民問卷測試語句IPA匯總分析。上述各層次數據的IPA分析結果說明了紫雀界農民感知到的主要沖突是資源分配和程序公正問題。這是主要是由于地方旅游業發展總規和詳規尚未出臺，政府在對地方旅游業發展進行管理時普遍存在具體操作上的困難;法規和制度的不完善所帶來的行政困難，大大增加了地方旅游業發展和管理的成本;各行政單位依據相關部門的法規進行管理，又導致了各個部門行政舉措的沖突，出現居民建房申請被某些政府部門批準，又被另一個政府部門否決的現象。政府各部門或機構對資源使用及調配舉措不統一的現象，給居民造成政府行政程序欠公正的印象。

三 對策與建議

(一)自上而下的規章制度和利益協調機制的完善

盡快出臺地方旅游發展總規和詳規，完善地方各項管理法律、規章和制度，明確地方各種資源與利益分配與管理條例是提升地旅游業發展程序公正水平的基本前提。而理順各級行政管理部門的關系，調整和明確各行政管理單位的職責、權利和義務，是管理體制必經的改革過程。

對于農民的合理利益需求，應該特例特辦，因地制宜，如分類分批在山下劃出專門區域，安置景區內農民;尊重產權，依法制定相關操作細則，使山上農民房屋產權價值界定的執行程序有法可依;對于紫鵲界景區內殘林砍伐和作物種植品種問題，也應給出詳細的量化執行標準，設立各種補償項目和詳細補償規則，不要因為通用法規的局限，而導致執行困難。

政府可以通過各種專項資金的申請，獲得遺產保護的資金來源;通過招商引資，逐步完成景區內外居民生活基礎建設的改建與升級，并進行各級產品的升級與市場開發，以此形成多元的補償資金、多元的補償標準以及多元的補償方法;有效的門票分成、就業機會提供、基礎設施建設等等多元補償措施，都將是改善地方發展中潛在沖突的有效措施。

(二)自下而上的居民組織體系和自治機構的完善

當地農民普遍具有參與地方旅游業發展相關事務管理的意愿，他們希望通過正式的渠道合理合法地向上級管理單位表達自己的利益訴求和各種意愿，他們希望所在的社區組織能夠積極組織大家參與本地的旅游開發、管理和保護項目，希望地方旅游業開發有正規程序讓各利益群體表達自己的意見后，再作出決定，也希望自己的利益訴求能得到政府的回應。

因此，如果能在政府機構的引導下，強化基層組織，將景區維護的責、權、利下放到各村或社區基層組織，促動居民進行各種形式的自治管理，將大大調動群眾的積極性，參與到地方旅游業發展建設中來。

［1］喬納森·H·特納.社會學理論的結構(第7版)［M］.北京:北京大學出版社，2004.

［2］Rahim M A，Magner N R，Shapiro D L.Do justice perceptions influence styles of handling conflict with supervisor?What justice perceptions precisely?［J］.International Journal of Conflict Management，2000，(11).

［3］盧小麗，肖貴蓉.居民旅游影響感知測量量表開發的實證研究［J］.旅游學刊，2008，(23).