關(guān)于地方政府自行發(fā)債的必要性思考——結(jié)合《2011年地方政府自行發(fā)債試點(diǎn)辦法》分析

張國誠

（西南民族大學(xué)經(jīng)濟(jì)學(xué)院 四川 成都 610225）

2008年在全球經(jīng)濟(jì)危機(jī)波動的情況之下，我國加大地方投資，但過度的投資使地方負(fù)債急劇飆升，伴隨著地方融資平臺的膨脹，大規(guī)模的地方債被視作可能導(dǎo)致中國經(jīng)濟(jì)“硬著陸”、發(fā)生系統(tǒng)性金融風(fēng)險(xiǎn)等隱患，也有人把地方債比作是中國版的“次貸危機(jī)”。為了釋放高額的債務(wù)，地方政府首次嘗試自行發(fā)債，但遭到了眾多學(xué)者的質(zhì)疑。早些就有專家，例如，張遠(yuǎn)認(rèn)為我國地方政府債券的發(fā)行主體要考慮是否具備償債能力，建議先考慮在省、省會城市等地區(qū)有選擇的進(jìn)行試點(diǎn)，然后逐步推廣。在《辦法》頒布之后，馬蔡琛表示，在2011年末推出這一措施，顯然有些倉促，并沒有把歷史問題交代清楚，也沒有制定出一套系統(tǒng)來適應(yīng)地方政府自行發(fā)債的辦法。但也有一些業(yè)內(nèi)人士比較認(rèn)可。楊志勇認(rèn)為，這次試點(diǎn)一方面是對分稅制的完善，另一方面在短期內(nèi)也有利于應(yīng)對債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。地方本應(yīng)具有相對獨(dú)立的財(cái)權(quán)，包括債權(quán)，這是對地方政府財(cái)政相對獨(dú)立性的一個(gè)認(rèn)可。還有學(xué)者，例如張馨認(rèn)為，在中國推行地方政府公債制度是完善分稅制、全面落實(shí)地方政府應(yīng)有財(cái)權(quán)的客觀需求，是強(qiáng)化財(cái)政職能、緩解各級政府財(cái)政困境的必然選擇。綜合業(yè)界各位人士的分析，筆者認(rèn)為從長遠(yuǎn)來看，為了解決地方財(cái)政赤字所累積的高額債務(wù)，地方政府自主發(fā)債是大勢所趨，自行發(fā)債只是這一趨勢中的過渡，進(jìn)而從試點(diǎn)走向逐漸成熟的道路，在這過程中，地方政府要提高立法的層級，注重防范風(fēng)險(xiǎn)擴(kuò)散，嚴(yán)格遵守制度及原則，在循序漸進(jìn)中，需更進(jìn)一步細(xì)化規(guī)定，如規(guī)定地方債的用途、如何償還、監(jiān)管等。

表1 A、B兩省2008年至2010年經(jīng)濟(jì)規(guī)模與債務(wù)余額情況（單位：億元）

一、地方政府債務(wù)與經(jīng)濟(jì)規(guī)模相關(guān)性分析

地方政府債務(wù)規(guī)模勢必與經(jīng)濟(jì)總量有著必然的聯(lián)系，但是到底兩者的相關(guān)程度如何，需要進(jìn)行分析，再以實(shí)際相關(guān)系數(shù)來判斷，但鑒于數(shù)據(jù)采集的困難，此次分析的結(jié)果不一定很客觀，僅作為筆者的佐證。

設(shè) GDP 為 xi，i=1、2、3；債務(wù)余額為 yi，i=1、2、3。

擬合回歸直線方程：y=β1+β2x，β1、β2為此一元線性回歸模型的參考估計(jì)值。

表2

代入R2=分別求出從A、B兩省可決系數(shù)R2A=0.742878379，R2B=0.860009。可以看出在取值范圍[0，1]之間，且趨向于1，說明模型擬合優(yōu)度較高。

本題為小樣本，固采用希爾頓t檢驗(yàn)法。原假設(shè)：ρ=0；備擇假設(shè)：ρ≠0（ρ為總體相關(guān)系數(shù)）。

t=|R|[（n-2）/（1-R2）]1/2，得出tA=1.69976，tB=2.47857。

假設(shè)顯著性水平α=0.25，查t表得：tα/2（n-2）=t0.125（1）=1.669。

因?yàn)?tA、tB都大于 tα/2（n-2）=t0.125（1）=1.669，故原假設(shè) ρ=0 不成立，樣本相關(guān)系數(shù)R2是顯著的。

由上述分析表明，債務(wù)因素與一個(gè)地區(qū)的經(jīng)濟(jì)規(guī)模有著密切的關(guān)系。通過債務(wù)籌資是政府獲得特殊的收入和支出的方式之一，而從國外金融市場籌集的資金更加適用，基于投資產(chǎn)生的乘數(shù)效應(yīng)，短時(shí)期會使地方的經(jīng)濟(jì)總量明顯擴(kuò)張，在做計(jì)量的過程中筆者也發(fā)現(xiàn)由于現(xiàn)如今政府債務(wù)信息披露不夠透明化，根本無法清晰的其一系列的經(jīng)濟(jì)活動，也為解決政府債務(wù)這個(gè)問題蒙上了一層神秘的“面紗”。

表3 2010年底全國地方政府性債務(wù)余額層級分布情況 （單位：億元）

圖1 1997年以來全國地方政府性債務(wù)余額增長率變化情況

圖2 2010年底全國地方政府性債務(wù)余額在東中西地區(qū)分布情況

二、我國地方性政府債務(wù)情況

為了更好地分析我國選擇滬浙粵深作為首次發(fā)行地方債券的試點(diǎn)原因，首先我們要對我國地方性政府債務(wù)的規(guī)模、結(jié)構(gòu)、債務(wù)余額比重進(jìn)行初步分析。

1、債務(wù)規(guī)模分年度變化情況。根據(jù)歷年數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)發(fā)現(xiàn)，1998年和2009年地方政府性債務(wù)余額分別達(dá)到了近十年的兩個(gè)高峰，2010年的債務(wù)余額比上年增長18.86%（見圖 1）。

2、債務(wù)規(guī)模。從政府層級來看，全國省級債務(wù)余額為32111.94億元，占29.96%，市級及縣級政府性債務(wù)余額分別為46632.06億元、28430.91億元，分別占43.51%和26.53%（見表3）。從區(qū)域分布看，至2010年底，東部地區(qū)政府性債務(wù)余額53208.39億元，占49.65%；中部政府性債務(wù)余額為24716.35億元，占23.06%；西部政府性債務(wù)余額29250.17億元，占 27.29%（見圖 2）。從舉借主體看，2010年底地方政府性債務(wù)余額中，融資平臺公司、政府部門和機(jī)構(gòu)舉借的占比共計(jì)69.69%，超過總比重的 2/3（見表 4）。

根據(jù)上述經(jīng)濟(jì)數(shù)據(jù)，筆者發(fā)現(xiàn)，雖然在《辦法》未頒布之前，我國的《預(yù)算法》不允許地方政府擁有發(fā)行公債的權(quán)利，但是各級各地地方政府都不同程度地向國有商業(yè)銀行、地方銀行、政策性銀行等金融部門舉債或變相舉債，因此地方政府擁有巨大的償債義務(wù)，從債務(wù)結(jié)構(gòu)中看出東中西部差異較大，東部負(fù)債比重更大，而市級政府占政府結(jié)構(gòu)中的債務(wù)余額比重更高。這都是選擇滬浙粵深作為試點(diǎn)的原因。并且這些省市的自身還款能力、財(cái)政收入、政府透明度等眾多方面也具有絕對優(yōu)勢，為他們作為首批試點(diǎn)奠定了基礎(chǔ)。但不難從上述分析中發(fā)現(xiàn)政府債務(wù)不斷擴(kuò)張所存在的客觀問題：債務(wù)規(guī)模逐年遞增，可能成為財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)的締造者；舉債主體所承擔(dān)過高的信用風(fēng)險(xiǎn)，一旦債務(wù)無法償還，地方融資平臺會喪失信用，為以后的融資帶來弊端；借款來源單一，大量銀行貸款捆綁在地方政府身上容易導(dǎo)致系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)。這三個(gè)客觀問題也促使了設(shè)立滬浙粵深成為自行發(fā)債的先驅(qū)者。

三、亟需解決的問題及對策

根據(jù)《2011年地方政府自行發(fā)債試點(diǎn)辦法》規(guī)定：2011年試點(diǎn)省（市）政府債券由財(cái)政部代辦還本付息，且試點(diǎn)省（市）發(fā)行政府債券實(shí)行年度發(fā)行額管理。從法律責(zé)權(quán)的角度分析并非是真正意義上的政府自主發(fā)債，如果由財(cái)政部代辦，也就意味著在中央政府的信譽(yù)擔(dān)保之下，極有可能引發(fā)政府或債務(wù)中的道德風(fēng)險(xiǎn)。李桂平認(rèn)為政府或有債務(wù)是通過企業(yè)—銀行—財(cái)政中的各個(gè)渠道傳遞財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)。隨著經(jīng)濟(jì)體制改革的發(fā)展，出現(xiàn)了從局部到總體的縱向改革，同時(shí)經(jīng)濟(jì)運(yùn)行背后的道德倫理問題和矛盾也日益顯露。倘若這些道德風(fēng)險(xiǎn)不加以控制和消除，不僅會對我們的投資環(huán)境造成影響，而且可能會帶來貨幣危機(jī)、財(cái)政危機(jī)甚至政府危機(jī)。對此，筆者提出以下幾點(diǎn)建議。

1、完善財(cái)政法律制度。由于我國國有經(jīng)濟(jì)是政府—企業(yè)—銀行“三位一體”的結(jié)構(gòu)，所以控制債務(wù)的根本在于政府的職能，在遏制或有債務(wù)的“口袋”的前提之下，對于或有債務(wù)的傳導(dǎo)，我們也要加以約束后進(jìn)行改革，國有企業(yè)是或有債務(wù)與隱形債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的根源，銀行是或有債務(wù)轉(zhuǎn)化為財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)的中介，財(cái)政是或有債務(wù)轉(zhuǎn)化為財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)的最終承擔(dān)者。因此，要盡快完善銀行和企業(yè)的市場退出制度和建立市場信用體系，且要進(jìn)一步轉(zhuǎn)換政府經(jīng)濟(jì)職能，規(guī)范政府投資行為。同時(shí)修改完善《預(yù)算法》等相關(guān)財(cái)政法律規(guī)范，使地方政府舉債法制化，用法律調(diào)控地方政府舉債危機(jī)。明確地方公債發(fā)行的有關(guān)法律和制度規(guī)定，為中央政府監(jiān)督地方政府債務(wù)狀況提供合法性依據(jù)，提高政府績效，避免財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)甚至危機(jī)的發(fā)生。

表4 2010年底全國地方政府性債務(wù)舉借主體情況 （單位：億元）

2、建立充分的信息披露制度和政府會計(jì)核算制，使地方政府債務(wù)顯性化和透明化。在進(jìn)行計(jì)量論述的時(shí)候，筆者就發(fā)現(xiàn)地方政府對于地方債務(wù)缺乏透明性和顯現(xiàn)性，由于中央政府掌握地方政府或有債務(wù)規(guī)模的信息有限，因此缺乏這些信息的評估就很難制定相關(guān)的控制措施。具體而言，財(cái)政部無法掌握預(yù)算外活動的情況，以及其他能夠?qū)е抡蛴胸?fù)債的活動。因此地方政府要對債務(wù)信息進(jìn)行標(biāo)準(zhǔn)化披露，同時(shí)還要細(xì)化債務(wù)信息報(bào)告、預(yù)測、時(shí)效性和專業(yè)審計(jì)等標(biāo)準(zhǔn)。

3、提高地方公債的使用和投資效率。由于我國對于地方公債的使用并不可控，監(jiān)管的不完善以及基礎(chǔ)建設(shè)投資的時(shí)期較長將導(dǎo)致增加項(xiàng)目利益的風(fēng)險(xiǎn)，降低了資金的時(shí)間價(jià)值；又因?yàn)楣珎鶅斶€的本金和利息與投資收益掛鉤，再加上市場利率的波動，一旦公債使用效率不高，很可能造成地方資本性項(xiàng)目的收益無法償還巨大的公債本息，風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)一步加大。因此為了合理有效地利用公債，首先要建立地方公債的監(jiān)管機(jī)構(gòu)，以防債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的發(fā)生。其次要構(gòu)建嚴(yán)格的審批制度，審查地方公債的發(fā)行狀況，從而避免風(fēng)險(xiǎn)的擴(kuò)散，然后對地方公債發(fā)行、使用情況、償還狀況等各個(gè)階段進(jìn)行有效的監(jiān)督。與此同時(shí)，對未來投資項(xiàng)目的收益、可行性等進(jìn)行評估，從而擇優(yōu)選擇。

四、結(jié)束語

對于這次以滬浙粵深作為試點(diǎn)進(jìn)行政府自行舉債的“破冰”行動，是解決地方融資困難、解決地方財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)的一大突破，這次試點(diǎn)的成功與否都會牽涉到未來我國是否開放政府舉債的“口袋”，通過這次試點(diǎn)可以更好地讓地方政府熟悉發(fā)行程序，等未來?xiàng)l件成熟時(shí)，再過渡到真正意義上的地方自主發(fā)債，在這個(gè)摸索的過程中，我們需要完善法律體系，提高信息的透明度，強(qiáng)化地方管理，合理使用資金，規(guī)范政府行為，從根本意義上發(fā)揮政府自主發(fā)債的作用。

[1]張遠(yuǎn)：對我國地方政府發(fā)行地方公債的思考[J].財(cái)經(jīng)界，2007（10）.

[2]國務(wù)院批準(zhǔn)滬浙粵深自行發(fā)債[EB/OL].http://finance.people.com.cn/GB/15968003.htm l，2011-10-21.

[3]地方發(fā)債試點(diǎn)破冰 五大問題釋疑[EB/OL].http://news.hexun.com/2011-10-22/134456184.htm l，2011-10-22.

[4]張馨：透視中國公共債務(wù)問題：現(xiàn)狀判斷與風(fēng)險(xiǎn)化解[M].中國財(cái)政經(jīng)濟(jì)出版社，2004.

[5]李桂平：政府或有債務(wù)中的道德風(fēng)險(xiǎn)及其防范[J].求索，2003（6）.