論國防科技工業的改革與創新——基于軍民融合式發展

魏晶雪 殷霞 衛華

（裝甲兵工程學院政教室 北京 100072）

作為國家戰略性產業的國防科技工業，自主創新的意義尤為重大，軍工核心技術是買不來的。軍工自主創新不能自我封閉，要建立在開放的、全民的創新基礎上，要選擇正確的創新模式。按照黨的十七大部署，我國將“調整改革國防科技工業體制和武器裝備采購體制，提高武器裝備研制的自主創新能力和質量效益”，改革和調整的目標是“建立和完善軍民結合、寓軍于民的武器裝備科研生產體系、軍隊人才培養體系和軍隊保障體系，堅持勤儉建軍，走出一條中國特色軍民融合式發展路子”。

一、新時期軍民融合發展成就顯著

近年來，在黨中央統一領導下，在軍民融合式發展思想的指導下，國防科技工業堅持國防建設與經濟建設協調發展的基本原則，走上了軍民融合式發展的路子，取得了一系列的成果。

1、政策措施相繼出臺

國防科工委（現國家國防科技工業局）2007年3月發布實施《國防科工委關于非公有制經濟參與國防科技工業建設的指導意見》，國防科技工業正式向包括民企在內的非公企業敞開大門。為了推動軍工企業股份制改造，2007年5月17日，國防科工委、發改委和國資委聯合發布了《軍工企業股份制改造的指導意見》，2007年國防科工委又相繼發布了《軍工企業股份制改造實施暫行辦法》與《中介機構參與軍工企事業單位改制上市管理暫行規定》兩個文件，引起了資本市場的高度關注。2008年4月1日，規范武器裝備市場準入的《武器裝備科研生產許可條例》正式實施。2010年，國務院、中央軍委印發了《關于建立和完善軍民結合、寓軍于民武器裝備科研生產體系的若干意見》，提出要推動軍工技術成果向民用轉化，促進軍民融合式發展。2010年，國家頒布《國防動員法》，對國防動員建設軍民融合作了明確規定。這一系列政策實施細則的發布堅持軍民結合、寓軍于民的方針，發揮市場機制的作用，為推進軍民融合提供了法律保障。

2、機構改革統一管理

2008年3月，按照政企分開、供需分開的原則，遵循適度競爭的要求，國務院對國防科技工業的宏觀管理體制做了進一步調整，將國防科學技術工業委員會、信息產業部、國務院信息化辦公室三大中央部委合并成工業和信息化部，同時，在工業和信息化部下組建國家國防科技工業局。國防科工局承擔原國防科工委管理國防工業的職能，管理對象從主要面向國防工業轉變為面向全社會承擔武器裝備科研生產任務的所有企事業單位。這一組織架構的安排打破了軍民分離的管理界限，對于推進寓軍于民的武器裝備科研生產體系建設，實現國防科技工業與國家大工業規劃的有效銜接，促進國防與民用資源的共享和融合發展，具有里程碑式的重要意義。

3、體系結構基本形成

新時期以來，為了適應國防建設和國民經濟建設的雙重需要，國防科技工業在完成高新技術武器裝備科研生產任務的同時，大力推進改革脫困和結構調整，進一步精干軍工主體，鼓勵全社會各種資源參與國防科技工業建設，建立和逐步完善了“小核心、大協作”、寓軍于民的軍品科研生產新體系；加快推進股份制改造，初步建立了以股份制為公有制主要實現形式、多種經濟成分并存的軍工經濟發展格局；積極穩妥推進科研院所改革和機制創新，逐步建立了以企業和科研院所為主體、產學研結合、軍民互動、資源共享的科技創新體系；支持和引導軍工企事業單位實行專業化重組，進一步優化產業結構，提高了產業集中度和資源配置效率，初步實現由粗放型向集約型的經濟增長方式轉變。

4、經濟規模快速增長

“十一五”以來，國防科技工業發展取得重大成績。武器裝備現代化水平進一步提升，高新技術武器裝備取得重大進展，一批重點武器裝備交付部隊；國防科技工業建設模式基本實現了向任務能力結合型的轉變，設計開發、總裝集成、核心制造、共性基礎能力顯著提升；科技發展取得新突破，一大批具有自主知識產權的國防科研成果涌現，月球探測、載人航天等重大工程成就世人矚目；軍工經濟發展邁上新臺階，2010年經濟規模比“十五”末增長約1.7倍，效益大幅度提升，軍民結合的經濟和產業基礎進一步增強。與此同時，軍工經濟與地方經濟積極融合，一批軍民結合高科技園區拔地而起，一批與省區市簽訂的戰略合作協議正式啟動，軍民融合取得新進展。

二、軍民融合深入發展存在體制障礙

雖然國防科技工業軍民融合式發展取得了顯著成就，然而迄今為止，軍民融合的一些深層次問題還沒有得到很好解決，制約軍民結合、寓軍于民的體制機制障礙明顯存在。

1、戰略規劃不足

國防科技工業軍民融合式發展的深入推進急需從頂層設計入手，建立全面的戰略規劃。世界強國無不通過制定詳盡的戰略來推進本國國防科技工業的快速發展。美國近20年來先后制定了《國防轉軌戰略》、《國防科學技術戰略》等頂層規劃，英、法、日、印等國也都有相同或相似的戰略。過去我們一直強調“軍民結合”、“寓軍于民”的戰略思想，并以此作為指導國防建設的重大方針。但由于沒有將其具體化為可供遵循的發展戰略，缺乏戰略目標、戰略階段、戰略舉措的牽引，在很大程度上影響了軍民融合式發展的進程。雖然我國近兩年陸續出臺了《國防科技工業中長期科學和技術發展規劃綱要》、《國防科技工業“十一五”發展和改革意見》等，但我們在這方面還存在嚴重不足，國防科技工業軍民分割、自我封閉、行業壟斷的問題仍十分突出。

2、政策法規不配套

我國現行的政策法規有些還滯后于客觀現實的發展要求，對民用部門或企業進入軍品市場尚有許多限制。民用科技成果向軍用轉化是一項復雜的系統工程，涉及方面很多，需要國家通過政策、法律、法規等宏觀調控手段，使之各方面協調、配合，創造一個良好的轉化環境。盡管近幾年國家陸續出臺了鼓勵民企參軍的一系列政策，然而目前這方面問題較多，相關政策法規還不配套，尤其是缺乏可操作性的實施細則。例如盡管出臺了行業準入法規，但不夠配套，缺乏操作性，如《武器裝備科研生產許可條例》規定，保密資格審查認證是獲得許可的前置條件之一，但《武器裝備科研生產單位保密資格審查認證管理辦法》又把承擔武器裝備科研生產作為前置條件，使企業陷入了“先有雞還是先有蛋”的糾葛，根本無法拿到許可證。因此推進軍民融合的政策法規還需要不斷完善。

3、管理體制不順

從國際范圍看，主要發達國家的國防科技工業管理體制大多是通過政府、軍方、企業這三個層次來組織和實施國防科技工業管理。如美國是集中決策、分散實施的體制，主要通過國會、總統、國防部和三軍來決策和實施。我國目前采取的是中央、國務院—軍委（總裝備部）、工業和信息化部（國防科工局）—軍工集團公司（企業）的國防科技工業管理體制，與國際通行的管理體制的最大區別是管理層次多，造成了決策上的低效率、執行上的低水平。目前我國已經擁有核、船舶、航天、航空、兵器、電子六大行業十一個集團公司，然而集團內部管理還不夠規范，集團內部各企業間聯系松散，缺乏創新和競爭力。我國現行的管理體制是把國防建設的職責和任務分別由軍隊和政府的相關部門負責，在實際工作中缺乏統籌考慮，在體制上制約了民用科技成果與軍用科技成果的互通、互補和互動。

4、市場競爭不充分

在微觀層面，軍品的競爭機制尚未完全形成，沒有建立起按市場規律運作的軍品市場準入和退出機制。一方面，任務安排、資源配置仍以計劃方式和行政手段為主，軍工企業仍以國有獨資為主，生存和發展主要依賴于國家，尚不能真正成為市場競爭的主體。另一方面，民營企業進入軍品科研生產領域還存在投資、價格、稅收、標準、信息不暢等困難和障礙，軍工自我封閉的現象仍大量存在。國家鼓勵民營企業進入國防裝備領域的稅收、科研支持等政策還沒有真正落實，招標、采購等市場化措施還不完善，民營企業很難與國有軍工企業享受同等待遇。同時，民營企業獲得進入國防裝備許可資質的前置審批程序復雜、時間長、成本高，進入軍品市場的進展緩慢。另外，國防工業管理部門、采購部門與民營企業之間缺乏有效的信息溝通渠道和機制，民營企業對準入程序條件及相關規則缺乏了解，也不能及時得到國防裝備領域的科研、生產和采購的信息，使民營企業在參與軍品科研生產的競爭中喪失許多機會。

三、推進軍民融合必須變革體制

推動軍民融合深入發展，涉及軍地，落實難度大，必須完善相關制度機制，從體制機制上實現軍民融合。

1、加快制定戰略規劃

國防科技工業軍民融合式發展已經上升為國家戰略，但是軍民融合式發展涉及軍地兩大系統和多方利益關系，迫切需要國家通過戰略規劃來推進。現階段，我們必須盡快研究論證并制定軍民融合式發展戰略專項規劃。在戰略布局上，要合理確定國防和軍隊建設布局，在信息安全、太空發展、海洋安全、能源安全以及人才發展等戰略上深入推進；在戰略管控上，要著眼軍民融合常態化發展，自上而下地構建軍民融合的領導管理體制，強化軍民融合的宏觀調控、資源投向、跟蹤問效等管控職能；在戰略規劃上，要建立軍民融合基礎項目的長遠規劃，特別是一些投資大、周期長、見效慢的基礎性科研項目，應集中軍地資源，統籌規劃建設。

2、健全完善政策法規

在“軍民融合”的初期，要充分發揮政府的主導地位，完善相關的法律法規制度，為國防科技工業“軍民融合”的順利進展提供制度保障。應堅持在現行法律法規的框架下，制定融合式發展的配套性政策法規。對國家來說，需要在通用性法規中明確對軍民融合式發展的約束力，如企業法、基本建設法、交通法、物權法等法律規范，應體現軍民融合式發展的要求；應制定應用于軍民融合式發展需要的法律規范，如國民經濟動員法以及民營企業參與國防建設等法規，為軍民融合創造良好的政策環境。對軍隊而言，應加快出臺新的規章制度，如社會力量引進辦法、經費供應標準制度、社會化保障制度等，提高軍民融合式發展法制化、規范化水平。

3、成立高層統領機構

要成立高層統領機構，制定宏觀戰略規劃。美國有總統國家科學技術委員會和總統科技政策局等機構，日本有國防保障會議和防衛廳技術研究本部，這些高級別的機構，專門負責有關武器裝備發展的規劃計劃和重大項目，以及軍民融合的發展戰略制定工作。這樣才能統籌協調軍事科技和民用科技的發展，兼顧各方面的發展要求和潛力，為國防大局服務，避免軍事部門和民用部門各自發展、互不兼容。使各個行業、甚至各個企業和研究機構的創新行為都能與整體規劃相吻合，形成協同效應。我國也應成立中共中央、國務院、中央軍委領導下的高層協調機構，負責軍民融合重大問題的決策和協調，負責方針政策的制定；建立部際聯席會議制度和聯合稽查制度，設立辦公室，加強重大裝備計劃與科技計劃的溝通和協調機制，由有關部門（如總裝備部、工信部、科技部等部門）參加，協商處理重大計劃決策問題（如法律法規、重要政策的制定）。

4、充分實現市場競爭

充分發揮市場配置資源的基礎性作用，打破行業壁壘、促進合理流動、開展公平競爭，逐步取消制約發展、阻礙競爭的各項制度。改革和完善國防市場的準入和退出機制。通過相應的政策引導，使設備老化、生產能力過剩、市場競爭力相對較弱的國有軍工企業，能夠自主地退出武器裝備生產領域。同時建立科學的行業準入制度，允許進入軍品市場的民用企業參與競標，并享有與軍工企業相同的責任、權利與待遇，形成公平公正的競爭態勢。建立軍民間互通互動的信息溝通機制。在做好保密工作的前提下，加強信息基礎設施建設，推動信息資源共享。可以在一定范圍內定期發布課題指南，定向進行信息發布和招標，也可以進行有針對性的互訪活動。還要建立中介性的軍民技術及產品供求信息咨詢機構，為軍民互相轉化提供良好的信息保障。要制定并實施國家標準化戰略，及時修訂和完善軍用標準和規范，擴大軍品和民品的通用化、標準化和系列化程度。比如在武器研制和采購方面，只要不影響武器裝備的作戰性能，凡是適合采用民用標準和規范的地方，就應當盡可能使用民用標準和規范，以提高國防建設和經濟建設的軍民融合程度，從而降低資源重復配置和浪費。

[1]陳求發：貫徹落實“十二五”規劃綱要努力建設先進的國防科技工業[J].國防科技工業，2011（5）.

[2]張素梅、李杏軍、石根柱：民用科技成果轉軍用的探討與研究[J].國防技術基礎，2009（7）.

[3]王昌：軍民融合與科學發展[J].中國軍轉民，2009（1）.

[4]閻莉：從民企參軍談寓軍于民[J].中國軍轉民，2004（3）.

[5]汪浩瀚：從民營企業的市場準入看我國國防工業的體制與機制創新[J].經濟體制改革，2008（4）.

[6]趙宗岐：著眼加快轉變戰斗力生成模式積極推進軍民融合式發展[J].國防，2011（5）.

[7]劉效廣、楊乃定：陜西省軍民融合推動國防科技工業自主創新的現狀及對策[J].西北工業大學學報（社會科學版），2011（3）.

[8]黃繼鋒、宋純利：國外軍民結合、寓軍于民的經驗與啟示[J].軍事經濟學院學報，2009（1）.