論行政自由裁量權及其法律控制

杜勇

西北政法大學刑事法學院 陜西西安 710122

一、行政自由裁量權的基本概念

自由裁量行政權，是指行政法律規范對行政權的對象與范圍、內容與方式等方面作了一定程度的概括性規定，行政主體在法定程度內，具有因時、因地、因事及因人而摻進自己決定權力行使的一些認識和意見，如治安管理的處罰權、國務院對直屬機構的設置權等。

我國關于行政自由裁量權的定義為：“所謂行政自由裁量權，是指行政法律規范對行政權的對象與范圍、內容與方式等方面作了一定程度的概括性規定，行政主體在法定程度內，具有因時、因地、因事及因人而摻進自己決定權力行使的一些認識和意見，如治安管理的處罰權、國務院對直屬機構的設置權等。” 在我國現行法律制度中，行政自由裁量權主要體現在：根據法律的授權，行政主體可以選擇作為或不作為行政行為；可以在法律列舉的范圍內，選擇具體的行政行為模式；可以在一定幅度和范圍內為一定行政行為；可以自由為行政行為的其他情形。

二、行政自由裁量權的法律控制

為了防止行政自由裁量權的濫用，保障社會的穩定發展，對行政自由裁量權的行使加以規制是現代法治社會的必然要求。在對待行政自由裁量權的法律控制問題上，我們應該站在更加全面的視角，建立一個包括立法、執法、司法等在內的“多管齊下”的裁量監控體系。

（一）立法控制

行政自由裁量權是在法律法規規定的范圍內的裁量權,是通過立法授予行政機關的,所以控制自由裁量權首先必須加強立法控制：

1. 實體法方面

要在立法上對行政自由裁量權行使的條件、運用的范圍、裁決的幅度、事實要件的確定標準等作出準確、科學的規定，以便于具體操作起來能夠適度把握，盡量做到明確、具體，以減少主觀隨意性。尤其是涉及公民合法權益的條款，應多從羈束裁量行為規定，更應抓緊制定與《行政訴訟法》相配套的有關法律法規。

2. 程序法方面

要完善程序立法，促進行政行為程序化。從行政運行程序強化對濫用自由裁量權的控制，是實現對行政自由裁量權有效制約的主要途徑，因此對程序方面的規范是規范行政自由裁量權立法中的重點之一。

（二）執法控制

行政自由裁量權具體實施者是行政機關工作人員，因此，在執法層面對行政自由裁量權進行控制，是解決行政自由裁量權被濫用的有效途徑。從執法上控制行政自由裁量權，應抓好以下工作：

1.建立健全行政執法監督機制，強化各類監督主體的功能，將行政自由裁量權置于法律法規約束之下，及時查處行政機關濫用行政自由裁量權的行為。對內應當建立行政執法責任制，切實規范行政執法行為，對于在執法過程中濫用自由裁量權的行為，要依法追究執法責任。同時，強化群眾監督的法律保障，通過立法明確群眾監督的權限和程序，使之能夠依法行使監督權。

2.建立嚴格的行政程序規則。行政程序是規范行政自由裁量權的一種重要手段。行政程序一旦設定并法律化后，一方面作為行政自由裁量權的享有者、行使者的行政主體在選擇行為方式、方法及步驟時必須遵循程序之規定，否則就要承擔違反程序之法律責任。另一方面，作為權利客體的行政相對人，有權要求行政主體按法定之程序行為，從而從反方向督促行政主體合理行使自由裁員權。

3.加強行政執法隊伍建設，提高執法水平。提高行政機關工作人員的思想道德水平。當行政行為人不是害怕法律的懲戒而是因為內心的良知而合理行政時，道德的作用是非常明顯的；推行執法人員任職資格考試制度，切實保證執法人員具有較高的業務素質，推行競爭上崗制度，提高執法水平，作到公正執法。

（三）司法控制

司法控制是對行政自由裁量權的最為有力和最有效的控制，應當作為控制行政自由裁量權的最后防線。為了使司法控制能夠更好地發揮作用，應當從以下幾個方面來完善：

1．擴大司法機關對行政自由裁量權的審查范圍。主要是將抽象行政行為中的自由裁量行為和侵犯相對人人身權、財產權以外其他權利的濫用自由裁量權的具體行政行為納入司法審查的范圍。

2．將司法審查的標準明確化、具體化。我國現行行政訴訟法只規定了“濫用職權”和“顯失公正”兩個審查自由裁量權的標準。但由于這是兩個極富彈性的概念，缺乏具體明確的條件和操作標準，建議將這兩個標準明確化和具體化。這樣既便于人民法院行使對行政自由裁量權的司法審查權，也在一定程度上避免了法院司法自由裁量的濫用。

3．適當建立行政判例制度。我國雖然是成文法國家，但是，不可否認，隨著最高人民法院司法解釋制度的發展，我國已經間接承認了判例制度。

伴隨著行政裁量治理模式的轉型，司法制衡的策略不再僅僅是一種嚴格的法律控制，而應當秉承著一種“司法尊重與嚴格審查相并存”的司法態度，以在保證行政的必要靈活性的同時又能夠有效制約可能出現的行政自由裁量權濫用問題；司法制衡的路徑也不再僅僅是追求一種單純的“規則之上”。而應當通過法律原則在司法審查中的適用以及案例指導制度的作用，更加有效地發揮司法對行政自由裁量權的能動性制衡功能。

[1].周佑勇：《行政裁量治理研究—一種功能主義的立場》，法律出版社2008年版。

[2].［德］沃爾夫、巴霍夫、施托貝爾著：《行政法》，高家偉譯，商務印書館2002年版.

[3].翁岳生主編：《行政法》，中國法制出版社2002年版。

[4].王周戶等編：《行政法》，法律出版社2007年版。