云南科學統籌城鄉發展規劃

□云南農業大學08城規 650223 李 密

1 云南城鄉發展規劃現狀

1.1 城鄉一體化共識正在形成

《城鄉規劃法》的頒布施行，打破了多年來城鄉二元結構規劃管理模式，城鄉分治，重城市輕鄉村的規劃觀念得以改變。“統籌城鄉協調發展、協調城鄉空間布局，改善人居環境，促進城鄉經濟社會全面協調可持續發展”，已經成為我省現階段經濟社會發展的客觀要求，也是推進全省又好又快發展的最首要任務，并已在城鄉建設決策者和廣大干部群眾中形成共識。到2020年，城鎮化率達到50%，人均GDP達到26200元，城鄉居民收入比為3.0，城鄉居民恩格爾系數比為 1.1（以城為 1）。

1.2 城鄉規劃體系逐步完備

一是將城鄉一體化建設納入云南“十二五”發展規劃，完成了云南省統籌城鄉協調發展（2009～2020年）總體規劃的編制工作，將實現好、維護好、發展好最廣大人民的根本利益，作為推進云南統籌城鄉協調發展的出發點和落腳點，作為貫徹落實科學發展觀的重要內容。編制了工業園區控制、城鄉交通、文物景區保護性開發利用、中小城鎮發展規劃以及住房建設規劃、民建房控制性詳細規劃等，初步形成了從總體規劃到專業規劃、控制性詳細規劃的規劃體系。

1.3 城市規劃管理水平不斷提高

制定了相關的政策措施。先后出臺了《云南省城鄉規劃管理技術規定》、《云南城鄉規劃區個人住宅建設規劃管理辦法》、《云南城市“四線”管理辦法》以及《農民公寓建設有關問題的通知》、《村鎮個人住宅建設規劃和用地管理暫行辦法》等規范性文件，細化規劃管理工作，做到了有章可循。城鄉面貌和群眾居住環境得到明顯改觀，城鄉土地得到增值。

1.4 規劃執法力量得到加強

各州市成立了城市管理行政執法局，負責城市管理行政執法工作。違章建筑和亂搭亂建得到及時查處，規劃執法力度得到加強。

2 城鄉發展規劃實施中存在的主要問題

2.1 規劃宣傳缺乏深度和廣度

各地各部門在《云南省統籌城鄉協調發展（2009～2020年）總體規劃》實施后，采取多種形式進行了宣傳貫徹。但對規劃的宣傳缺乏深度和廣度，學習不夠。尤其是在農村，部分農戶和少數干部對《城鄉規劃法》的主要內容知曉率低，規劃意識淡薄，只注重自身利益和眼前利益，缺乏整體觀念和大局意識。

2.2 城鄉規劃體系建設還不夠完善

一是由于目前正處在城鄉規劃二元結構向城鄉一體化轉變的過渡期，全省城鄉建設“一盤棋”統籌規劃的機制尚未形成。二是控制性詳細規劃覆蓋率低。三是現有村莊規劃在編制過程中，由于時間倉促，缺乏調研論證和群眾的廣泛參與，不少村莊規劃不符合當地實際，存在村莊規劃與農村生產生活實際需要的矛盾。同時，現有村莊規劃的居民點，基礎設施建設沒有資金來源，對農民缺乏吸引力。

2.3 土地集約利用不夠

一方面，部分工業企業用地規模偏大，少數企業多圈多占，圈而不用，導致土地集約節約利用不夠，城市發展建設可用地不足。另一方面，農村大多數村組為自然村落，居住分散，部分農戶宅基地面積過大。還有部分已建新房的農戶不愿把老宅基地交村，形成“城中村”、“村中空”，影響了土地集約經營和規模化生產，造成了土地資源的浪費。

2.4 脫貧任務仍十分艱巨

全省還面臨著73個國家級貧困縣、7個省級貧困縣、610.8萬貧困人口亟待解決溫飽問題。這些貧困人口多分布在邊境、民族和農村地區，面臨著基礎設施不足、產業結構有待調整、生態環境治理欠賬、公共服務水平低、社會保障欠缺等重大問題。

2.5 建設資金投入不足

一方面，城鄉規劃區內“城中村”農民公寓的建設不能滿足拆遷農戶的住房需求，供需矛盾突出，廉租房、保障性住房缺口較大，建設資金投入不足。另一方面，由于財政轉移資金有限，村級集體經濟薄弱，規劃點水、電、路等基礎設施難以配套。

3 城鄉發展規劃實施的對策建議

3.1 加大宣傳力度，統籌城鄉規劃

從落實科學發展觀、構建城鄉一體化新格局的高度，充分認識城鄉規劃建設管理的重大意義，尤其是要加強對農戶的宣傳，要將村莊規劃的內容廣而告之，做到家喻戶曉。增強規劃意識，形成依法依規建房的良好氛圍。樹立城鄉一體的規劃理念，建立健全城鄉一體的規劃體制，改變我省目前城鄉規劃和建設中重城市、輕農村的現狀，按照“區域化布局、點狀開發、梯度推進”的思路，形成以國民經濟和社會發展總體規劃為統領、以主體功能區規劃為基礎，以區域發展、產業發展、城鄉建設和土地利用等專項規劃為支撐的規劃體系。

3.2 進一步完善城鄉規劃體系，提高規劃編制的科學性

一是在完善城鄉規劃體系時應遵循城鄉統籌、區域統籌、先規劃后建設的原則，綜合考慮局部與全局、近期與遠期、需要與可能、發展與保護等各種關系，適度超前，統籌兼顧。二是要堅持以人為本的理念，加大規劃的公眾參與度，提高規劃編制水平，高起點、高標準、高質量地做好城鄉規劃。三是要結合今年土地利用總體規劃修編工作，進一步完善村莊規劃，保持村莊規劃與土地利用總體規劃的一致性，增強村莊規劃的可操作性。四是要進一步擴大控制性詳細規劃的覆蓋率。

3.3 做好農村住房建設規劃

深入落實社會主義新農村建設的各項任務，推進農村危舊房改造工程，調整和完善農村住宅建設布局，推進村莊規劃建設工程，著力實施好“百村示范”、“千村整治”、農村“廣廈”工程、抗震加固等工程。嚴格項目準入條件，實行規劃引導、強度控制、提高門檻等措施，增強開發區、工業園區新開工項目投資強度；對1億元以下的小項目不再單獨供地，按產業分類集中進工業小區，實行道路、綠化、辦公等基礎設施共用。盤活閑置和低效利用土地，對容積率和投資強度達不到要求的閑置用地予以回購再利用。

3.4 加快民族、邊境、貧困地區的發展

繼續堅持以城鄉統籌發展的方針，繼續深入實施西部大開發戰略和“興邊富民”新三年行動，才能更好地貫徹中央“鞏固邊防、睦鄰友好、興邊富民、維護穩定”的戰略方針，加快民族、邊境、貧困地區的經濟社會發展，促進各民族共同繁榮，構建和諧社會。

3.5 加大資金投入，加快城市群建設

通過招商引資，財政撥款、民間資金注入多種形式，借鑒皖江、環京津、長株潭、關中城市群建設模式和經驗，按照推進形成主體功能區的要求，推進規劃體制改革，打破行政區劃，以滇中、蒙開個、普寧景、大理、保騰潞瑞等五個城市群為主要聚集區域，以交通運輸主干線為依托，盡快編制完成滇中、蒙開個、普寧景、大理、保騰潞瑞五大城市群發展規劃，有計劃有步驟地引導各類企業和人口向城市、縣城和中心鎮聚集。

總之，加快推進云南城鄉一體化、新型城市化戰略勢在必行，要多措并舉構建互動融合的城鄉建設格局，大力推進郊區重點新城建設，引導城市人口和產業等要素向重點新城集聚，加快形成產城融合、功能有序、宜業宜居的組團型、網絡化城市化發展格局，提高土地利用效率，走集約式城鎮發展道路，處理好城鎮化和新農村建設的關系。