我國小額貸款公司的評價與發展策略研究*

董鵬 張曉 劉旭東 儲冠群

(1．卡萊(梅州)橡膠制品有限公司計劃部，廣東梅州514759;2．浙江海洋學院經濟管理學院，浙江舟山，316000;3．太原科技戰略研究院研究室，山西太原，030009;4．湖南大學法學院，湖南長沙，410012)

我國小額貸款公司的評價與發展策略研究*

董鵬1張曉2劉旭東3儲冠群4

(1．卡萊(梅州)橡膠制品有限公司計劃部，廣東梅州514759;2．浙江海洋學院經濟管理學院，浙江舟山，316000;3．太原科技戰略研究院研究室，山西太原，030009;4．湖南大學法學院，湖南長沙，410012)

小額貸款公司的信貸業務具有手續簡便、機制靈活、放款速度快等特點，在解決中小企業融資難、規范民間信貸、促進中小企業發展中起到了重要的作用，然而，小額貸款公司在機構定位、監管體制、法律依據與核心規則等方面存在的問題卻影響其進一步的可持續性發展，因此，政府應該制定相應的法律法規，采取健全制度、改善發展環境以及創新經營模式等一系列措施，促進小額貸款公司更加規范化發展。

小額貸款公司;制約因素;指導意見;發展策略

引言

2004～2012年，連續8個中央一號文件將農村金融問題作為金融改革的重中之重。從小額信貸模式的廣泛復制，到2007年為“三農”服務的中國郵政儲蓄銀行(以下簡稱郵儲)成立，村鎮銀行、小額貸款公司和資金互助社在全國各地呈燎原之勢，再加之中國農業銀行(以下簡稱農行)“藍海戰略”的本位回歸，都表明農村金融格局出現新調整，激活農村金融市場競爭的目的初見成效。但是，多元化需求仍然沒有得到充分滿足，供求結構性失衡頑疾依然存在。從發展進程看，小額信貸主要分成三個層次。第一層次是發展中國家試行的福利主義小額信貸組織;［1］第二個層次是追求收入彌補成本，實現機構的可持續發展;［2］第三個層次是追求商業渠道資金，實現贏利，達到財務上的可持續。目前國內外對小額貸款公司進行評價還處于初級階段，鑒于小額貸款公司在運作模式、組織形式、資本規模、業務種類、服務對象、風險特征等方面與商業銀行存在差異，因此積極探索適合我國小額貸款公司自身特點的評價體系非常重要。［3］［4］

一、小額貸款公司的作用

小額貸款作為緩解中小企業融資難、引導資金流向農村和欠發達地區的一種全新的金融資源配置手段，已經引起了我國政府和民間的廣泛關注。具體來說，其作用主要包括如下方面:

(一)推動了金融組織體系的創新。小額貸款公司它本著“手續從簡、利率從活、放款從快”的宗旨，按照“小額、分散”的原則，以方便快捷、靈活高效放貸方式得到市場的認可，已成為金融組織體系的重要補充。據央行公布數據顯示，截至2011年12月末，全國共有小額貸款公司4282家，貸款余額3915億元，全年累計新增貸款1935億元，新增小額貸款公司1668家。無論從業務規模或擴張速度看，同比去年均快速發展。2010年底全國共有小額貸款公司2614家，2011年底則達到4282家，增速高達64%。小額公司貸款余額則幾乎翻番，由1975億元升至3915億元，增速高達98%，不過略低于此前超過100%的增速。［5］從小額貸款公司在全國推廣情況來看，經濟發達地區如浙江等小額貸款公司的貸款大部分投向了中小企業以及個體工商戶，欠發達地區則有很大部分投向了與三農有關的產業。

(二)滿足了部分民間資本的合理訴求。小額貸款公司在本質上屬于一種小額信貸機構，其市場定位應從事小額信貸業務。小額貸款公司其貸款門檻低，手續簡單、速度快、靈活的管理機制，適應中小型企業信貸“快，短，頻”的需求特點，［6］［7］贏得了企業青睞，為眾多中小企業、農村企業、農戶解了燃眉之急，在當前經濟背景下對緩解民企融資難題、穩定經濟發展作出了積極的貢獻，更重要的是使農戶有了負債意識、正確的金融意識，培育了農村信用文化，改善了農村金融生態。

(三)遏制了民間非法借貸的蔓延。有利于民間借貸行為由“地下”轉為“地上”，將為民間融資行為提供可行的組織化通道。近年來，由于地下錢莊及民間非法放貸活動較為活躍，民間貸款利率普遍較高。而小額貸款公司執行的最高貸款月利率控制在人民銀行公布的同檔次貸款基準利率的4倍以內。盡管這同商業銀行的商業貸款利率相比仍然比較高，相對于非正規金融的借貸利率水平而言，這樣的利率水平并不高，［8］遠遠低于民間高利貸的利率水平。利率定價的示范效應使民間借貸的利率水平得到了有效平抑，壓縮了高利貸的市場空間，有效遏制了“地下”非法融資。作為一種介于正規金融機構與非正規金融組織之間的中間體，小額貸款公司的出現有利于培育多元化的金融市場競爭主體，打破我國傳統金融領域的壟斷格局。

(四)信用信息服務提供商。小額貸款公司的貸款小額分散，客戶數量眾多，在小客戶信息的收集與處理方面具有比較優勢。在加入征信系統后，既是信用信息的使用者，又是信息的收集整理者和重要提供者，可以為社會提供信用信息的專業中介服務。比如，面向銀行，可以提供客戶信用信息收集整理、客戶分類及信用評級、增信和信用卡發行等服務。

二、小額貸款公司目前發展中存在的主要問題

小額貸款公司的信貸業務具有手續簡便、機制靈活、放款速度快等特點，在解決中小企業融資難、規范民間信貸、促進中小企業發展中起到了重要的作用。然而，小額貸款公司在機構定位、監管體制、法律依據與核心規則等方面存在的問題卻影響其進一步的可持續性發展。具體體現如下幾點:

(一)小額貸款公司的監管主體不明確。《中國銀行業監督管理委員會、中國人民銀行關于小額貸款公司試點的指導意見》(以下簡稱《指導意見》)指出，“小額貸款公司的監督管理，凡是省級政府能明確一個主管部門(金融辦或相關機構)負責對小額貸款公司的監督管理，并愿意承擔小額貸款公司風險處理責任的，方可在本省(區、市)的縣域范圍內開展組建小額貸款公司試點。”不難看出，這一規定使得小額貸款公司的監管主體依舊不明，具體由哪個機構負責監管仍需由當地政府委派指定。《指導意見》作為小額貸款公司試點的直接依據，也只有一些粗線條的硬性規定，操作性不強。因此，在全國層面并沒有一個統一的規范監管體系，特別是這種以政府部門主導的監管模式有悖于市場運行規則。從目前的試點情況來看，各地方負責小額貸款公司監管的機構也是五花八門:有發改委、財政局、金融辦、工商局、公安局等部門，有的地方政府還將銀監會派出機構和人民銀行分支機構納為監管主體，如浙江溫州市政府規定本地的小額貸款公司由金融辦、發改委、工商局、溫州銀監局和人民銀行溫州市中心支行共同監管。如此多部門的分頭監管容易造成小額貸款的監管出現混亂，不僅使機構間在監管的共發地帶相互“扯皮”，而且會導致監管工作難以專業化與精細化，無法及時發現監管對象的風險所在。其性質、職能作用和業務發展均處于模糊狀態，給金融安全帶來隱患。當前小額貸款的主管機關多是政府相關部門，但地方政府部門由于在金融監管手段、專業監管人才、金融業監管經驗、資源等方面的單一或缺失，難以避免地會出現監管“真空”現象。同時，對于不同性質、類別、地區小額貸款公司的多頭監管，也會帶來監管規則和標準的較大差異，造成無序競爭、發展失衡和制度掣肘等嚴重問題。與金融監管部門相比，地方政府更不具備監管優勢，小額貸款公司也就失去了基本的后臺支持，一有困難，有可能被地方政府一關了事。

(二)小額貸款公司的法律依據不足。國務院銀行業監督管理委員會和人民銀行沒有充當小額貸款公司的監管者，而是采取旁觀的協助者、配合者、信息的收集者角色。各地省政府部門卻是充當監管者，是小額貸款公司金融風險的處置者。從小額貸款公司運行的規則看，有許多地方規定違反行政法原理、越權操作。銀監會和人民銀行發布的《指導意見》和地方政府有關部門關于小額貸款公司的規定，不屬于法律、法規和規章，不具有法律約束力。這些規范性文件在我國立法層級中位次較低，缺乏剛性、權威性不足、不規范等問題。同時，對小額信貸公司的定位和缺乏統一規劃，政策不穩定，不利于形成一個穩定的法律、法規體系。因此，可以說目前的小額貸款公司運行處于無法律規范、無有效規則的狀態。之所以出現這種格局，原因在于小額貸款公司是否屬于金融機構的法律性質不明，各地政府急需稀缺的金融資源而冒險行動。《指導意見》中指出，小額貸款公司是屬于企業法人，屬于有限公司或股份公司，但沒有指出小額貸款公司的企業性質是否屬于金融性企業、是否屬于金融機構。通常，金融商事組織屬于法定商人，我國采用集中統一的監管模式，商事組織的市場準入、運行、退出采用十分嚴格的管制措施。另外，《指導意見》還規定，小額貸款公司不得進行任何形式的非法集資。表面看，對小額貸款公司主要資金來源、利率等有了規定，但從法律角度看，小額貸款公司在不吸收公眾存款，不進行非法集資外，仍可以從事大量合法的籌資活動。主要途徑有:一是委托貸款資金;二是信托資金;三是證券非公開發行融資資金;四是民間借貸資金。［9］《指導意見》規定小額貸款公司是“只貸不存”的有限責任公司或股份有限公司，沒有取得金融許可證，這與《貸款通則》規定的貸款人必須持有中國人民銀行頒發的《金融機構法人許可證》或《金融機構營業許可證》矛盾。此外，在當前相關法規不完善情形下，小額貸款公司由于趨利性的驅動，存在變相吸收存款或增加利率，甚至非法集資，不排除存有群體性事件風險的可能。事實上，即便用行政手段進行硬性限制，人們在不得已的情況下也會以種種潛規則繞過管制。

(三)小額貸款公司主體身份及定位不明確。《指導意見》授權各地省級政府明確一個相關機構作為小額貸款公司監管主體。根據《立法法》，作為與省級政府平級的銀監會和人民銀行顯然無權通過這種授權。此外，《指導意見》還授權由省級政府主管部門設置一項行政許可，即規定:“申請設立小額貸款公司，應向省級政府主管部門提出正式申請，經批準后，到當地工商行政管理部門申請辦理注冊登記手續并領取營業執照。”依照《行政許可法》，這種作為小額貸款公司試點審批的行政許可，在目前沒有法律法規依據、國務院也未以發布決定的方式加以設定的情形下，地方性法規和省、自治區、直轄市人民政府規章不能設定這種作為企業設立登記的前置性許可。可見，且別說這種授權是否于法有據，單是對小額貸款公司的批準設立，各地省級政府實際并不具備相應的權限。《指導意見》表明小額貸款公司并不是商業銀行，不適用《商業銀行法》，但是小額貸款公司經營的貸款業務本質上又是一種金融行為，也不能完全適用《公司法》，同時小額貸款公司是贏利性的組織，顯然不能等同于政策性銀行，這種不清晰的主體地位，使小額貸款公司處在法律監督和監管部門的邊緣，致使小額貸款公司目前處于無有效規則的運行狀態。［10］小額貸款公司的法律性質、市場準入與退出、監管機關、業務規則和監管措施等監管所必須明確的問題，現有規則幾乎空白。銀監會、人民銀行發布的《指導意見》既不規范，也不嚴密，更沒有法律效力。同時小額貸款公司是要實現利潤最大化為其經營目標，因此更不同于政策性銀行，不能接受相關的法律調控。小額貸款公司是否屬于非銀行金融機構的法律性質不明情況下，具備法定監管資格和措施的銀監會不是監管機關，參與監管的機構卻不具有相應的資格和法定的措施。另外，2009年6月，中國銀監會頒布《小額貸款公司改制設立村鎮銀行暫行規定》(以下簡稱“暫行規定”)，表面上為小額貸款公司轉變為正式金融機構創造了機會，但實際操作難度卻很大，因為轉制即意味著原有股東控制權的出讓以及靈活的經營管理方式的終結，這樣的結果對小額貸款業的發展很難有什么實質性的影響。［11］依據制度變遷的動力理論，小額貸款公司改制的動力來自制度供給方的最大化收益。若按現有規定改制使小額貸款公司發起人喪失了控股權，那就意味著他們喪失了最大的收益，從而也就失去了自愿改制的動力;即便改制了，由于銀行業金融機構控股，其經營思路和服務對象也可能換位。因為新控股的銀行業金融機構很難擺脫原有銀行體系信貸制度的路徑依賴特征，即可能將許多農戶和小型、微型企業拒之于融資門外。與此同時，《暫行規定》確定的各項核心指標，基本與大銀行的考核指標相近。既沒有體現區別政策，又不符合小額貸款公司發展的一般規律。

(四)經營風險大，信貸風險準備金計提比率偏低。小額貸款公司的客戶主要限于中小型企業、個體工商戶與農戶。這些客戶經營規模較小，抵御市場風險的能力較弱，直接影響小額信貸的收回。小額貸款公司的業務風險要高于一般銀行，但由于將小額貸款公司歸類為工商企業，在會計處理中導致的信貸風險準備金普遍偏低，難以覆蓋風險。當前，小額貸款公司信貸專業技術缺乏、業務品種單一的特點比較突出，風險控制能力較弱，也影響了其可持續發展。［11］此外，缺乏符合小額貸款經營特點的信貸管理軟件和客戶評價系統支撐。在貸款擔保方式上也仍然主要采取擔保、抵押方式，與“無擔保、無抵押”的小額信貸運作特點存在明顯差距。

(五)缺少政府財政補貼的支持。目前村鎮銀行、農村資金互助社等小型金融機構3年內可以享受其貸款余額的2%的財政補助，但小額貸款公司被定性為經地方政府批準成立的非金融企業，不在享受補助之列，這就制約了它支持民營企業和農戶融資業務的拓展的積極性。國家稅務總局規定，貸款屬于“金融保險業”稅目的征收范圍，而貸款是指將資金貸予他人使用的行為。經營小額貸款業務屬于“金融保險業”稅目的征收范圍。但是，因為小額貸款公司的資金來源主要是自有資金，資金成本無法列入正常的成本計算扣除，所以，同樣稅率上繳營業稅，表面上合理，實際上是極不公平的，而這些民間貸款的利率，最低也高于銀行利率4倍以上，有的甚至高出10倍。這也促使我們思考，如果貸款利率大大低于“地下”金融，也就是說資金回報率低于預期，對小額貸款公司是否有吸引力?特別是小額貸款公司重點支持的是三農生產、小企業和困難企業，這些貸款往往存在較高的壞賬發生率。另外，它必須按照一般服務業的標準照章納稅，包括向稅務部門全額上交5．6%的營業稅，按新企業所得稅法繳納25%的企業所得稅和從“股息、紅利所得”中上繳20%的個人所得稅，另外還涉及諸如城市維護建設稅、房產稅、土地使用稅、印花稅等稅種。

三、提升小額貸款公司可持續性發展的主要策略

針對上面的問題，可以從以下幾個方面加以改進，促使小額公司持續性發展。

(一)明確銀監會作為小額貸款公司的監管主體和定位。在明確小額貸款公司非銀行金融機構屬性的基礎上，應明確認定銀監會作為我國小額貸款公司的惟一法定監管主體。原因如下:第一，銀監會是唯一合法的非銀行金融機構的監管機構。根據《中華人民共和國銀行業監督管理法》第2條，“銀監會不僅負責對我國銀行業金融機構及其業務活動的監督管理，而且負責對在我國境內設立的金融資產管理公司、信托投資公司、財務公司、金融租賃公司以及經銀監會批準設立的其他金融機構的監督管理工作”。并且，該法第19條也進一步要求，“任何單位或個人設立銀行業金融機構或者從事銀行業金融機構的業務活動都須經銀監會批準”。因此，由銀監會對小額貸款公司的法律監管是順理成章的事情。第二，銀監會可以實施其他機構所不能行使的各種監管措施，包括對被監管對象的詢問、檢查、復制、查閱與封存等，是完全有能力對小額貸款公司的現有或潛在的問題加以追究與查處。第三，銀監會其對小額貸款公司的監管完全可參照、適用《中華人民共和國銀行業監督管理法》的相關規定，與上述提及的那些不具備行政監督主體資格或不具有金融監管權限的地方政府相關部門相比，完全沒有所謂的監管依據不足。［7］

(二)加強監管，嚴控風險。以法律法規體系、社會監督體系、運營監測機制、進入退出機制“四位一體”的監管體系建設為突破口。具體地說:一是盡快頒布指導小額貸款公司發展的法律法規，指導小額貸款公司的發展方向，明確小額貸款公司的性質，業務范圍及融資方式等。小額貸款公司應定位為特殊的金融企業，通過列舉方式界定其不能從事的業務范圍，放開其能夠從事的業務范圍，這樣就可以有效克服當前小額貸款公司發展中遇到的問題。二是建立社會監管機制。小額貸款公司發起的形式是股東承諾制，其合規經營主要依靠自我約束，建議成立小額貸款公司行業協會，依靠自律組織自我監管，既能促進小額貸款公司合規經營，又能減輕政府監管部門的監管壓力。三是要統一制定小額貸款公司風險管理、信息披露等方面的監管制度。建立健全小額貸款公司信貸績效及風險預警指標體系，全方位加強對小額貸款公司資金運作的風險管理;要加大現場和非現場檢查力度，防范和化解經營風險，提高資金運行效率。小額貸款公司要學習借鑒國內外金融機構的先進管理經驗，按照現代金融企業的管理模式和商業銀行運行管理要求，加強對其經營情況的監督和管理、規范業務流程、防范信貸風險，確保貸款業務的穩步健康發展，不斷地建立健全組織人事、財務管理、授權授信、風險防范、稽核監督等內控制度。四是加快金融機構破產法的立法進程，將小額貸款公司解散與破產納入到金融機構破產法規范中。

(三)政府要創建有利于小額貸款公司發展的環境。一是拓寬小額貸款公司的融資渠道。建議人民銀行、銀監會、財政等有關部門研究出臺更多的扶持小額貸款公司的政策，對于那些經營優秀的小貸公司，可逐步向其開放金融市場，使其充分利用銀行間拆借市場、再貸款、短期與中期票據、委托貸款等金融工具，擴寬融資渠道。［9］除嚴格禁止小額貸款公司吸收公眾存款外，允許其通過多種方式融入資金，而不限于自有資金、捐贈資金和50%的凈資本銀行融人資金。二是盡快將小額貸款公司納入人民銀行征信管理系統，降低其風險識別成本。探索小額貸款公司接入征信體系等基礎性技術支持方式，防范業務風險。三是要合理布局。控制小信貸公司區域分布，避免惡性競爭，力爭在“數量，規模，風險”可控的基礎上穩步發展。

(四)鼓勵小額貸款公司經營模式的創新。第一，以貸款業務為主，以咨詢、租賃、信用擔保、中間業務為輔，挖掘客戶資源、開發金融產品、向企業內部延伸的縱向一體化的發展戰略;拓寬公司業務渠道，從而彌補公司資金不足、因款項全部貸放出去而沒有業務可做的困境。第二，部分小額貸款公司可向金融公司和風險投資方向發展。金融公司既可防止吸收公眾存款的社會風險，又可通過吸收企業的大額存款以解決貸款公司的資金來源渠道，實現可持續發展。若轉變為風險投資公司，也是小額貸款公司的出路之一。第三，構建和完善農村保險體系，積極發展農業保險，為小額貸款公司分擔風險。借鑒美法等國開展農業保險的經驗，將農業保險與農村信貸結合起來。針對目前農村金融市場的現狀，建議人民銀行、銀監會和保監會等監管部門研究推行“信貸+保險”的運作模式，增強貸款農戶的抗風險能力，避免小額貸款公司的貸款因自然災害、借款人意外身故等不可抗力因素造成不良影響。第四，小額貸款公司向村鎮銀行改制適應了我國發展多層次農村金融機構的趨勢。現行制度規定將其控股權歸銀行業金融機構是不可行的。因此，為了成功實現小額貸款公司向村鎮銀行改制，政府有關方面應該允許小額貸款公司股東保留原有控制人的控股權，銀行業金融機構則可以以戰略投資者的身份入股，并指導其完善內部治理結構和健全風險管理機制。

(五)國家制定有針對性的財政、稅收政策。小額貸款公司成立初期，離不開政策的扶持。建議地方政府借鑒農村信用社改革與發展擔保公司相關經驗，出臺配套政策，制定小額貸款公司的貸款風險補償、稅收減免、抵押物登記收費等相關扶持制度，以營造良好的發展環境，盡量降低小額貸款公司的運營成本。［11］當前，建議政府要除減半征收小額貸款公司企業所得稅外，應全額減免3年營業稅，通過支持小額貸款公司的發展，推動當地經濟的全面協調發展。中國人民銀行研究生部楊駿博士在2011年4月23日召開的第七屆中國金融(專家)年會上也指出，我國目前小額貸款公司亟待解決的是融資問題和財稅補貼兩個問題，作為這兩個問題的解決方案就是建立一個行業的整體評級。

四、結束語

目前農村金融體系的架構主要以農行、農村信用合作社、郵儲、中國農業發展銀行為主，以新型金融機構如村鎮銀行、小額貸款公司和資金互助社為輔。盡管金融供給主體多元化，但其實質還是原供給主體模式的復制，目標客戶的定位、產品的設計、定價以及貸款營銷的模式等方面都趨同，即同質化競爭。而同質化競爭的加劇導致的結果必然是資源流向高效率地區和行業、金融機構“草尖化”、中低收入的農民繼續被邊緣化、資金回流農村依然困難等。但隨著試點工作的不斷深入，小額貸款公司經營經驗的不斷積累，政策的不斷調整，政府支持力度的不斷加大，小額貸款公司必將成為農村金融體系的重要組成部分，推動著農村經濟和中小企業的發展。

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［2］邱俊如．浙江省小額信貸創新實踐與持續發展研究［J］．生產力研究，2011，(5):82－84．

［3］王騫，王滿倉．陜西省農村小額貸款公司的盈利性研究—基于九個小額貸款公司的實證分析［J］．西安電子科技大學學報:社會科學版，2011，(3):36－41．

［4］史永紅．淺談我國小額貸款公司競爭力，時代金融［J］．2012，(6):112－114．

［5］藍晉平．央行報告:福建已有42家小額貸款公司［N］．福建工商時報，2012－2－21(1)．

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［7］朱明．小額貸款公司發展的法律問題探討［J］．浙江金融，2010，(10):71－74．

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［10］彭新育．深圳小額貸款的發展前景分析［J］．生產力研究，2010，(9):63－65．

［11］陳婧．金華小額貸款公司可持續發展的制約因素分析［J］，金華職業技術學院學報，2010，(1):50－53．

(責任編輯:董蕓)

Abstract:The credit operation of small loan companies is simple，flexible and fast to loan，which play an important role in solving the financing difficulties of small and medium－sized enterprises(SMEs)，and can regulate private credit and promote the development of(SMEs)．However，the small loan companies have the problems in the body positioning，regulatory system，legal basis and core rules which affect its further sustainable development．For this，the government should enact appropriate laws and regulations，make a sound system，improve development environment and innovate business models so as to promote the small loan companies to be developed in more standard way．

Key words:small loan company，constraints，guidance，development strategy

Study on the Strategies for Evaluation and Development of Small Loan Companies in China

DONG Peng1，ZHANG Xiao2，LIU Xu－dong3，CHU Guan－qin4
(1．Dept．of Planning，Carlisle(Meizhou)Rubber Products Co．，Meizhou，Guangdong，514 759; 2．School of Economics and Management，Zhejiang Ocean University，Zhoushan，Zhejiang，316 000; 3．Research Office，Taiyuan Institute of Science and Technology Strategic Studies，Taiyuan，Shanxi，030 009; 4．Law School，Hunan University，Changsha，Hunan，410012)

F832·4

A

1009－4814(2012)02－0060－05

2012－04－02

董鵬(1980－)，男，陜西安康人，卡萊(梅州)橡膠制品有限公司戰略研究員，主要從事企業發展戰略、企業融資研究;

張曉(1987－)，男，山東青島人，浙江海洋學院，博士，主要從事營銷戰略、旅游經濟研究;

劉旭東(1977－)，男，山西太原人，山西太原戰略研究院助理研究員，博士，主要從事區域經濟、農村金融研究;

儲冠群(1986－)，男，湖南長沙人，湖南大學博士研究生，主要從事農村金融研究。