立法守護(hù)藍(lán)色國土

/吳恩玉

2012年11月，省十一屆人大常委會第三十六次會議審議通過了《浙江省海域使用管理條例》（以下簡稱條例），并將于2013年3月1日起施行。條例對加強(qiáng)海域使用管理，促進(jìn)海域的合理開發(fā)和可持續(xù)利用，維護(hù)國家海域所有權(quán)和海域使用權(quán)人的合法權(quán)益，保障海洋經(jīng)濟(jì)發(fā)展戰(zhàn)略的實施提供了法律保障。

完善海洋功能區(qū)劃

我國海域使用管理法對海洋功能區(qū)劃的編制、審批等作了明確規(guī)定。條例在上位法的基礎(chǔ)上對海洋功能區(qū)劃的內(nèi)容以及海洋功能區(qū)劃與相關(guān)規(guī)劃的銜接作了進(jìn)一步的要求：一是要求海洋功能區(qū)劃確定漁業(yè)養(yǎng)殖海域最低保有面積；二是要求確定生態(tài)保護(hù)海域最低保有面積和填海、圍海規(guī)模，劃定可圍填區(qū)、限圍填區(qū)和禁圍填區(qū)；三是要求明確紅樹林、濱海濕地、海灣、入海河口、重要漁業(yè)水域等具有典型性、代表性的海洋生態(tài)系統(tǒng)的保護(hù)措施，此外，條例還要求已經(jīng)明確的填海造地的范圍納入土地利用總體規(guī)劃和城鄉(xiāng)規(guī)劃。

細(xì)化填海項目的海域使用權(quán)

海域使用管理法對海域使用權(quán)證換發(fā)國有土地使用權(quán)證制度作了規(guī)定，但由于規(guī)定過于原則，實踐中難以操作。為了保障該制度的有效實施，明確海洋、國土資源和城鄉(xiāng)規(guī)劃主管部門的工作職責(zé)和相互銜接，保護(hù)海域使用權(quán)人的合法權(quán)益，條例規(guī)定，填海項目的海域使用權(quán)招標(biāo)、拍賣、掛牌出讓方案，由海洋主管部門會同國土資源主管部門、城鄉(xiāng)規(guī)劃主管部門共同制訂，經(jīng)批準(zhǔn)后共同實施；填海項目的海域使用權(quán)招標(biāo)、拍賣、掛牌完成后，由海洋主管部門、國土資源主管部門與中標(biāo)人或者買受人簽訂海域使用權(quán)（國有土地使用權(quán)）出讓合同。同時規(guī)定，以招標(biāo)、拍賣、掛牌出讓方式取得海域使用權(quán)的填海項目形成土地后，海域使用權(quán)人可以憑海域使用權(quán)證書、海域使用權(quán)（國有土地使用權(quán)）出讓合同等材料，換發(fā)國有土地使用權(quán)證書，并不再收取土地使用權(quán)出讓金。以審批方式取得海域使用權(quán)的填海項目，填海形成的土地用途符合劃撥用地目錄或者屬于協(xié)議出讓土地范圍的，可以憑海域使用權(quán)證書等，辦理劃撥土地或者協(xié)議出讓土地相關(guān)手續(xù)，換發(fā)國有土地使用權(quán)證書。其中，辦理協(xié)議出讓土地手續(xù)的，應(yīng)當(dāng)按照土地市場評估價格扣除海域使用金和實際投入的填海成本后的價格收取土地使用權(quán)出讓金。

建立“海域直通車”制度

按照城鄉(xiāng)規(guī)劃、建筑等法律、法規(guī)的規(guī)定，建設(shè)工程的規(guī)劃許可、施工許可、房產(chǎn)登記等手續(xù)需要憑土地使用權(quán)證書辦理。但在填海形成的土地上進(jìn)行建設(shè)的，往往需要在填海完成之前進(jìn)行打樁等施工，若等待填海完成并換發(fā)土地使用權(quán)證后再去憑土地使用權(quán)證書辦理規(guī)劃許可、施工許可手續(xù)，會增加建設(shè)成本，也會拉長建設(shè)周期。為此，條例建立了海域直通車制度，規(guī)定：用海項目依法需要憑國有土地使用權(quán)證書辦理建設(shè)工程的規(guī)劃許可、施工許可、房屋產(chǎn)權(quán)登記等手續(xù)的，海域使用權(quán)人可以憑海域使用權(quán)證書辦理。同時，考慮到海域使用管理法規(guī)定，海域使用權(quán)人應(yīng)當(dāng)自填海項目竣工之日起三個月內(nèi)憑海域使用權(quán)證書換發(fā)國有土地使用權(quán)證書。且本法規(guī)在上位法的基礎(chǔ)上已對換證制度作了細(xì)化、可操作的規(guī)定，再憑海域使用權(quán)證書辦理房屋產(chǎn)權(quán)登記，容易導(dǎo)致上位法規(guī)定的換證制度形同虛設(shè)，也容易造成管理上的混亂，在國家出臺相關(guān)規(guī)定前，地方性法規(guī)不宜肯定此種做法。為此，條例規(guī)定：實施填海形成的土地上的房屋產(chǎn)權(quán)登記按照國家有關(guān)規(guī)定執(zhí)行。