日本參加“跨太平洋戰略經濟伙伴協定”談判的主要考慮及其影響

姜躍春

日本參加“跨太平洋戰略經濟伙伴協定”談判的主要考慮及其影響

姜躍春

“跨太平洋戰略經濟伙伴協定”作為美國重返亞太地區的重要戰略之一近年得到國際社會廣泛關注。日本作為東亞區域合作的重要國家在東亞區域合作政策上采取何種立場在很大程度上反映出日本大國外交的趨向。野田新內閣已經明確表示參加TPP談判。日本熱切參加TPP談判的主要意圖是重振日本經濟，在地區問題上糾偏中美關系，制約中國在地區合作進程中的影響。參加談判可能給日本國內政治帶來分裂，也將對東亞地區合作進程帶來影響。

跨太平洋經濟戰略伙伴協定 東亞合作 日本

2010年美國高調加入“跨太平洋經濟戰略伙伴協定”（TPP）談判之后，亞太地區的重要國家日本的動向引人注目。菅直人新政權成立后，把鳩山政府一直推崇的東亞共同體暫時束之高閣，而將跨太平洋戰略經濟伙伴協定推為新寵。2010年11月，日本首相菅直人在橫濱召開的亞太經合組織領導人會議上宣布日本將與有關國家開始協商談判TPP。野田上臺之后不顧國內的反對呼聲，在2011年11月11日舉行記者招待會上，正式宣布將加入TPP多邊談判。①（日）日本新聞速報， http://blog.livedoo r.jp/vip_2ch_news/archives/51220466.html。日本如此急于參加TPP談判的主要意圖是什么，參加之后對日本內外及東亞合作影響如何，值得關注。

一、日本加入TPP的主要考慮

所謂“跨太平洋戰略經濟伙伴協定”（TPP）原本是由新加坡、文萊、新西蘭和智利四國于2006年11月簽訂的自由貿易協定（FTA），起初并不為人關注。2009年11月，美國總統奧巴馬宣布美國參加TPP以后，TPP受到追捧。2010年3月，美國、澳大利亞、越南、秘魯等宣布參加TPP談判。同年10月，日本首相菅直人表示日本將研究是否加入TPP談判。之后，馬來西亞宣布參加TPP談判。2010年11月，菅直人在橫濱亞太經濟合作組織（APEC）領導人非正式會議上表示，日本將開始與TPP相關國家展開討論。2011年1月，菅直人表示，將以6月為目標作出是否參加TPP的判斷，后這一問題因日本大地震被暫時擱置。2011年10月，野田新內閣再次開始討論日本是否參加TPP談判。

根據美國的設想，TPP將是一個史無前例的區域自由貿易區安排，也是一個高標準寬領域的自由貿易協議。其最突出的特點是它不僅把其他自貿區的取消和降低關稅作為政策目標，還將涵蓋安全標準、技術貿易壁壘、動植物衛生檢疫、競爭政策、知識產權、政府采購、爭端解決，以及有關勞工和環境保護的規定。美國之所以全力推進TPP，既反映了不以美國意志為轉移的全球經濟貿易格局的深層次變化，也凸顯了美國主動進行經濟結構和政策的戰略性調整。

美國高調加入 TPP的主要目的一是服從美國的全球布局總體戰略，扭轉美國置身于東亞經濟一體化之外的局面。二是增加美國對亞洲出口，為實現美國提出的“國家出口計劃”創造條件。三是弱化中國在該地區日趨增加的影響力，最終達到制衡中國崛起，主導亞太區域合作未來。

2011年11月，日本首相野田利用參加APEC峰會之機，明確對奧巴馬總統表示了日本參加TPP談判的意愿。其主要考慮有以下幾點：

（一）強化日美同盟，實現日美經濟有利捆綁。一是“糾偏”。日本民主黨上臺以來，試圖開啟日本雙翼外交的新時代，為此積極開拓與中韓關系，繼續鞏固與東南亞國家關系，并強力推動東亞共同體構想。但鳩山外交受到國內在野黨嚴重質疑，尤其是在東亞共同體問題上因未明確美國參加招致美國不快。有評論認為鳩山下臺是因“目無美國”所致。為此，菅直人上臺后，啟用前原誠司等親美派組閣，在對美對華外交上做出明顯的“糾偏”性調整。二是“強化”。日美同盟是其外交的基軸，面臨中國崛起、中日關系因釣魚島撞船事件再次惡化以及朝鮮半島持續緊張的局面，日本也歡迎美國重返亞洲，并希望通過參加TPP來表明支持美國亞洲戰略和亞太自由貿易戰略的立場，借以修復因普天間基地搬遷問題所造成的日美關系的裂痕，重新修好和鞏固日美同盟關系，增加其與中國抗衡的砝碼。三是“捆綁”。美國是日本第二大貿易對象國，是日本重要的出口市場。然而，因農產品市場不開放，日本多年來雖然一再試探與美國的 FTA談判，卻一直沒有得到美國的首肯。參加 TPP談判，就能給日本帶來與美國談判 FTA的機會，從而實現日美經濟的有利捆綁，既有助于提升日本在亞洲地區的地位，又有利于日本在全新的亞太合作框架中贏得主動。

（二）推進開放，結束日本經濟“失去二十年”的歷史。日本財界和產業界是加入TPP的主要推動者。他們在比較了日本與韓國家電在中國、歐洲、美國的競爭狀況后，認為日本經濟“失落二十年”的主要原因為“貿易壁壘”，而日本產品面臨的貿易壁壘高于韓國是導致日本企業產品出口陷入困局的重要原因。韓國在推動貿易自由化方面已大幅領先日本，先后與歐盟、美國簽署自由貿易協定，加上韓元貶值等因素，韓國在日本傳統優勢產業如汽車、電子等領域追趕勢頭強勁，使日本同行備感壓力。不僅如此，日本與其他國家在自貿相關談判中的最大障礙是農業和農產品保護問題。近十年來，由于日本出口企業受制于農業等個別國內產業，使其在全球經濟和貿易自由化進程中明顯滯后。如果按照TPP的宗旨，完全廢除各種關稅，盡管日本農業有所損失，但對日本制造業企業來說，將帶來更加廣泛的海外市場加入，不僅將拉動出口，使產業空洞化得到緩解，也將助力日本企業的海外投資，同時，簡化進出口手續也將促進日本中小企業的出口。目前日本對外貿易中在手續上的花銷在全球 182個國家和地區中排第24位，高昂的手續費用限制了日本中小企業的出口。簡化手續將給日本經濟提供再生契機。日本內閣府測算也認為，若簽署TPP，未來10年日本GDP可增加2.4萬億至3.2萬億日元（約合307.7億至410.3億美元）。①（日）日本內閣府，2011年10月25日，http://nsearch.cao.go.jp/cao/search.x?q=tpp&m ode_ja_cao=ja_cao&page=1&ie=UTF-8&tmpl=ja&x=27&y=6。

（三）另辟蹊徑，構建高水平的地區合作新機制。自上世紀80年代以來，日本一直希望在亞太地區建設所謂高水準的地區合作機制。近年來，東亞區域合作處于多重并舉，不上不下的徘徊狀態。APEC框架盡管運行多年，但因為對相關國家缺少制約性而顯得不“給力”；東亞地區，三個10+1，一個10+3 ，一個10+6 多框架并存，各執己見。尤其是隨著分歧不斷增加，除10+1可逐步取得進展外，其他框架均出現“邊際效應”遞減狀況，未來究竟在什么框架之內建立共同體尚難看清。根據美國的設想，TPP將是一個史無前例的區域自由貿易區安排，也是一個高標準寬領域的自由貿易協議。其最突出的特點是它不僅把其他自貿區的取消和降低關稅作為政策目標，還將涵蓋安全標準、技術貿易壁壘、動植物衛生檢疫、競爭政策、知識產權、政府采購、爭端解決，以及有關勞工和環境保護的規定。尤其是 TPP在2005年7月簽署協定時雖然已經有了成文的規則，但伴隨美國和澳大利亞等國的參加，最終要成為涵蓋APEC所有成員亞太自由貿易區，必然要修改現有的規則，制定新的規則。因此，日本急欲參加談判，爭取話語權。主張積極參與者認為，對日本而言，在TPP 涵蓋的24個領域中，除農業、金融、醫療等少數部門會受到開放市場的沖擊外，多數領域對日本還是利大于弊。為此日本也希望盡早進入談判，可在 TPP制度安排上贏得主動，獲得最大的經濟利益。

（四）擠壓中國，爭取日本在區域合作中的主導權。90年代以來，隨著中國經濟高速增長，中國在亞太地區區域合作的進程中的作用逐日增加，韓國的影響也在上升。尤其是中國與東盟國家等 FTA已經生效，中國與臺灣地區之間也簽署了促進兩岸經濟關系等ECFA協議。中國現已與10個國家和地區締結了FTA，其中，中國—東盟自由貿易區在2010年1月正式啟動，大陸與臺灣的ECFA在6月簽署協定。中國與新西蘭、澳大利亞的FTA也走在了日本的前面，與韓國的 FTA談判也即將開始。與之相反，由于近年日本經濟持續低迷等原因，使其在東亞地區經濟合作中的影響力出現相對下降勢頭。作為亞太區域合作最早的倡導者和積極推動者之一的日本，無論如何不能接受目前日本在地區合作發展中所面臨的被動局面。尤其是在中國經濟規模超越日本之后，日本在亞太地區合作的自信更加下降。日本認為，如果亞太區域經濟合作只局限于東亞地區，日本很難成為地區合作框架的主導者。日本希望借 TPP框架，實現日美經濟的有效捆綁，給美國在亞太地區合作中確立領導地位提供重要支持，同時可以給不斷上升的中國實力提供一種平衡，從而有助于改變其在地區經濟合作中的被動地位。

二、日本參加TPP談判的影響

日本加入TPP后，TPP成員的GDP總量或將達到 22.3萬億美元，占全球的35.5%，①國際貨幣基金組織，http://www.imf.org/external/index.htm。成為世界最大的自貿區。這不僅將對日本經濟、政治帶來重要影響，也將對日美關系及東亞區域合作的走向產生影響。

（一）打擊農業，對國內政局帶來沖擊。至2010年末，日本已生效的FTA合計11個，其中沒有一個是100%的自由化。而作為例外商品的主要是大米、小麥及其制品、乳制品、淀粉、砂糖等農產品。因這些商品內外價格差距較大，日本均采取高關稅加以限制，如大米關稅率為778%、小麥252%、牛奶及乳制品 360%、砂糖 328%等。如果按TPP原則，完全撤除關稅，當國外的大米涌入日本市場，眾多農民將放棄對稻田的耕作，日本農業恐怕難以為繼，而且對日本農業的這種毀滅性打擊還將擴大到郵政、醫療等領域。這一變化將造成日本經濟進一步緊縮和大量人口失業。據日本農林水產省的研究認為，如果對全世界19種主要農產品廢除關稅，日本又不采取對策，日本GDP將減少79000億日元，糧食的自給率也將下降到14%，將有340萬人失去就業機會，從而給日本GDP造成11.6萬億日元損失。②（日）《東洋經濟周刊》，2011年3月12日號，東洋經濟新報社，2011年，第52-53頁。

圍繞是否加入TPP談判，日本政界分歧很大。在執政的民主黨內部和最大的在野黨自民黨當中都分為支持和反對截然對立的兩種意見。其他政黨中，除“大家的黨”外，公明黨、共產黨、社民黨等國會議員幾乎全部反對參加TPP。目前有半數以上的議員反對日本參加TPP談判。從地方議員的動向看，據2011年10月下旬進行的一項緊急調查表明，在47個都道府縣首腦中，有條件贊成加盟的只有6人，反對的有14人，另有27人保留意見。農協組織征集1167萬人簽名反對參加TPP，80%至90%的地方議員表示要慎重。據《讀賣新聞》11月12日發表的民意調查表明，野田佳彥表明參加TPP談判的態度后，支持率從上次調查的 55%跌至 49%左右，不支持率從上次的 29%上升到 38%。①（日）《讀賣新聞》，2011年11月15日， http://www.yomiuri.co.jp/election/poll/20111 115.htm。這說明民眾對加入TPP做法感到不安。嚴重對立的日本政界很可能出現再次重組的趨向，甚至出現黨內分裂的可能性。日本前首相中曾根也認為，在消費稅和TPP問題上如果處理失敗，有可能對政局產生很大影響。

（二）可能再次激活日美在經濟領域的深層矛盾。日本參加TPP談判，眼下看對拉近日美兩國關系、深化日美同盟有益，但從中長期看，可能會加劇日美經濟層面的矛盾。自布什總統以來歷屆美國政府在糾正貿易不平衡方面一直對日本強化攻勢，在經濟較量中，日本一直處于被動地位。從1985年廣場協議開始，在經濟領域“敲打日本”是日美經濟關系中的主調。“廣場協議”帶來的日元升值使日本很多領域遭到重創，成為日本經濟“失去十年”的重要原因。目前，雖然日本的GDP相當于美國之外的其他8個TPP協議國的總和，但是日本政府面臨的最大談判對手則是美國。2010年1月奧巴馬提出5年間出口倍增，TPP是這一計劃的體現。從目前的成員看，美國的擴大出口戰略是以日本為目標的。因此，如何應對美國號稱高標準的TPP談判對日本而言是迫在眉睫的課題。2011年11月13日野田與美國總統奧巴馬會談之后，白宮新聞簡報稱野田表示“他將把所有商品和服務放到貿易自由化的談判桌上”。當天下午，日本外務省即發表聲明，稱野田沒有說過上述言論，要求美國政府澄清事實，說明日美兩國在TPP相關問題上的理解已經出現偏差。日美兩國在自由貿易上一直矛盾突出。日本一旦加入談判，TPP很可能就成為事實上的“美日自由貿易協定(FTA)”談判。戰后60多年，日美“安保”是同盟，但經濟領域摩擦從未間斷過，可以預見，日美兩國在汽車和各種農產品，包括牛肉、保險、藥品和醫療設施以及其他眾多的美國產品和服務方面將重啟摩擦。

（三）東亞區域經濟合作將出現更加復雜的不確定前景。盡管亞太區域合作已經有相當長的歷史，但因“區情”復雜，始終不能形成大家均能接受的合作框架。TPP的出現，特別是作為東亞區域合作重要一員的日本參加談判之后，將會造成以下影響：

首先，對東亞現有的合作框架帶來沖擊。在亞太地區，已經有了三個"10+1"、"10+3"、東亞峰會(10+6)等機制和“10+8”等合作框架。TPP形成了橫跨太平洋，聯系東西兩邊，并以澳、新為中間節點的巨大自貿圈。南北美，東亞及南亞、大洋洲都被囊括其中，改變了以往太平洋東、西兩邊各自發展（東指北美自貿區，西指“10＋3”），互不相連的分散局面，形成了新的平衡發展體系。對于已經加入TPP或者正在談判的許多經濟體來說，如何定位TPP與現存的自由貿易協定的關系是有關國家必須回應的課題。因此可以預見東亞區域合作必將在體系準入、成員范圍和合作機制等方面進入多重交叉的復雜局面，東亞一體化的發展前景將更加充滿不確定性，甚至出現重新洗牌的可能性。

第二，敦促環太平洋國家作出政策選擇。已參加現有區域合作的國家可能權衡各個區域框架的利弊，重新定位本國的區域合作政策；未參加現有東亞合作機制的拉美國家面臨新的政策思考與選擇。由于當前的 TPP框架實質上相當于美日FTA，而亞洲的其他主要經濟體如韓國、中國并沒有加入其中，這將造成亞洲區內自由貿易區的分裂。此外，日本近來對中日韓自由貿易區建設態度消極，野田佳彥10月訪問韓國也沒有使自貿區建設取得新進展，預計隨著日本加入 TPP談判后，相關議程將受到嚴重影響。隨著美國和俄羅斯都將參加2011年的東亞峰會，各國對亞洲的重視程度都在不斷加強，這不僅體現在經濟層面，也體現在地緣政治層面。

第三，對整個亞太地區的投資形勢帶來影響。TPP條款涵蓋安全標準，技術壁壘，直接投資等多項內容，這對于越南等以制造業為主的國家來說無疑是一個增加外國直接投資(FDI)的良好機會。東南亞各國一直以來都以低廉的勞動力成本吸引大量外來投資，受日本大地震和日元持續升值影響，日本企業又開始新一輪大規模在東南亞投資辦廠，而日前泰國發生的洪災也加速了日本企業向越南、馬來西亞等國遷移的過程。對于加入 TPP談判的日本、越南、馬來西亞來說，區內的談判將更加容易，而相關政策也將更加優惠，這將會對亞洲其他國家，尤其是東南亞各國在吸引外來投資方面造成沖擊，泰國和中國臺灣地區也都出現了加入TPP的聲音。

三、中國在東亞一體化推進過程中的政策選擇

（一）轉變思路，順勢而為。TPP作為美重返亞洲的對外經濟戰略無疑將對亞太經貿格局和地區合作進程帶來重要影響。經過三十年的改革開放，中國經濟規模已經世界第二，中國與亞太國家經濟上的相互依賴關系也在不斷加深。從某種意義上說，亞太地區的經濟合作如果離開了中國的參與將難以體現該地區合作的經濟意義。TPP形成了橫跨太平洋，囊括南北美、東亞及南亞、大洋洲等超大自貿區，將改變以往太平洋東、西兩邊各自發展，互不相連的分散局面。東亞地區現存的種種框架可能面臨“重組”的危險性。為此，中國需轉變觀念，從更加廣闊的視角研究世界經濟運行趨勢及中國自身經濟增長方式轉變的現實路徑，扭轉片面強調某一方面的固有思路，對日趨緊迫的區域合作趨勢持開放、接觸和嘗試的態度可能更加主動。

（二）統籌兼顧、共同發展。中國將繼續堅持只要是對推動地區一體化進程有利的構想均持積極態度的一貫立場，在緊密跟蹤和研究TPP最新進展的同時，對東亞其他框架的進程也不能忽略。“10+1”、“10+3”、“10+6”乃至剛剛起步的“10+8”都是推動東亞地區經濟合作的重要途徑，中國應鞏固已有的合作成果，在此基礎上，不僅要鞏固與相關國家的經貿關系，構筑于中國有利的區域合作環境，更須繼續保持東亞合作進程的活力，加強與東亞經濟體實質性的區域經貿合作，推動其他東亞地區合作框架向縱深的方向演變。這樣不僅有利于各國經濟的持續發展，更有利于東亞地區一體化進程的穩步向前。

（三）提前準備，全面布局。美國希望把TPP打造成21世紀貿易協議的標準模式，是想主導新時期的全球貿易規則。在多邊貿易體制改革成本較大的情況下，美國將其主張先行納入到區域貿易協議談判中來，重點是勞工標準、綠色環境標準等議題。未來中國很可能會面臨來自勞工標準和環境標準的沖擊，因此應提早制定自己的應對預案，制定相應措施，在國際勞工標準和綠色環境標準制定中發揮作用，維護自身利益。此外，美國推動TPP很重要的原因是想在新的貿易框架中充分體現本國優勢產業，特別是綠色制造業和現代服務業優勢。因此，未來TPP很可能會把綠色環境標準以及加快服務業自由化作為重要的內容，重點來進行談判。中國應提早做好產業布局，提升現代服務業的發展水平，為可能到來的區域貿易博弈提供堅實的產業支撐。

中國國際問題研究所世界經濟發展研究部主任、研究員