淺論鄧小平的機構改革思想

申 坤

（中共中央黨校 北京 100091）

1982年1月，鄧小平在中共中央政治局討論中央機構精簡問題會議上發表了“精簡機構是一場革命”的講話，文中指出：如果不搞這場革命，不只是四個現代化沒有希望，甚至于要涉及到亡黨亡國的問題，可能要亡黨亡國！［1］P397改革開放30年來，我國先后進行過五次大的機構改革，取得成績的同時必須清楚地看到到我國從中央到地方機構設置仍然存在著不合理性，牽絆了我國民主政治建設進程，阻礙了我國經濟體制改革的深入，滋生了官僚主義和腐敗現象。2008年開始的以建設公共服務型政府為目標、以大部制改革為內容的第六次機構改革在各地如火如荼展開，三年時間過去了，改革也逐漸進入“深水區”，涌現出不同的問題和困難，產生了各種質疑和擔憂。在此情況下，研究鄧小平的機構改革思想，就顯得更加必要，它對我國當前的政治體制改革仍具有重要的現實意義。

一、機構改革是社會主義民主政治建設的前提與基礎

社會主義民主政治建設與政治體制改革和機構改革密切相關，環環相扣，三者在本質上是一致的。鄧小平曾經指出，我們進行社會主義現代化建設，是要在經濟上趕上發達的資本主義國家，在政治上創造比資本主義國家的民主更高更切實的民主。而社會主義民主政治建設首先就是要保證全體人民真正享有通過各種有效形式管理國家、特別是管理基層地方政權和各項企業事業的權力。［1］P322從宏觀角度而言，社會主義民主政治建設的根本問題是涉及權力的合理分配及國家機構的有效運轉。對權力的調整與分配是政治體制改革的根本所在，而機構改革和行政管理體制改革則從政治微觀的維度來對權力進行分配和調整，直接指向現實政府政治生活中的人權、事權及財權的合理分配與調整。

社會主義民主政治建設首要是對阻礙經濟社會發展的政治體制進行改革，我們所有的改革最終能不能成功，還是決定于政治體制的改革。鄧小平針對此問題指出：政治體制改革的內容，首先是黨政要分開，第二個內容是權力要下放，第三個內容是精減機構。［2］P177政治體制改革要全面有效深入的進行，機構改革是其重要內容和核心途徑。同樣，倘若政府機構不能與整個政治大環境實現動態平衡,就不能形成高效、完善的機構系統。

機構改革和行政管理體制改革盡管屬于政治體制改革的范疇，但它又是政治生活中直接關系到其他各個領域改革能否順利開展的關鍵環節。從某種程度上來說，機構改革已經成為制約經濟和其他改革深入發展的瓶頸。因此，以轉變政府職能、精簡機構、下放權力為核心內容的政府機構改革不僅是政治體制改革的突破口，更是全面改革的重頭戲，是社會主義民主政治建設的基礎和前提。

二、機構改革是經濟體制改革順利進行的客觀要求

經濟基礎決定上層建筑、上層建筑必須適應經濟基礎和生產力發展這條歷史唯物主義的基本原理和客觀形勢表明，伴隨著經濟體制改革的不斷深入，我們必須對現行不適應經濟發展的行政管理機構和管理體制果斷進行改革。談到經濟體制與包括機構改革在內的政治體制改革的相互關系時，鄧小平深刻指出：政治體制改革同經濟體制改革應該相互依賴，相互配合。只搞經濟體制改革，不搞政治體制改革，經濟體制改革也搞不通，因為首先遇到人的障礙。［2］P164

新中國成立后的政府機構設置是參照前蘇聯高度集中統一的計劃經濟管理體制而建立起來的，在一定時期內發揮了巨大的作用。十一屆三中全會以后，經濟領域、社會領域發生了翻天覆地的變化，從企業管理制度到政府的社會保障體制，從產權制度到政企分開，從微觀的企業管理到整個國民經濟宏觀調控體系都逐步向縱深發展，在計劃經濟體制下形成的組織機構體系顯得越來越不適應。對此，鄧小平在經濟體制改革初期就指出機構龐大，人浮于事，官僚主義，拖拖拉拉，互相扯皮，必然會阻礙經濟體制改革，拖經濟發展的后腿。［2］P160

政府機構是國家上層建筑的重要組成部分，而上層建筑是為經濟基礎服務的，它必須隨著生產力、生產關系和經濟基礎的變革而變革。盡管十一屆三中全會以來，我們曾進行過六次大的機構改革，可惜結果并不令人滿意，總是在“精簡——膨脹——再精簡——再膨脹”的怪圈中徘徊，嚴重阻礙了經濟體制改革的深入發展。由此，政府機構的改革不僅關系著經濟體制改革能否順利向縱深發展，更關系著社會主義事業的前途和我國現代化建設的命運。

三、機構改革是克服官僚主義，提高行政效率的重要途徑

官僚主義現象是我們黨和國家政治生活中廣泛存在的一個普遍現象。鄧小平曾尖銳犀利地指出了官僚主義現象的主要表現和危害：高高在上，濫用權力，脫離實際，脫離群眾，好擺門面，好說空話，思想僵化，墨守陳規，機構臃腫，人浮于事，辦事拖拉，不講效率，不負責任，不守信用，公文旅行，互相推諉，以至于官氣十足，動輒訓人，打擊報復，壓制民主，欺上瞞下，專橫跋扈，徇私行賄，貪贓枉法等等。［1］P327

官僚主義同我們長期認為社會主義制度和計劃管理制度必須對經濟、政治、文化、社會都實行中央高度集權的管理體制有密切關系。高度集權的權力分配和運行中，政府承擔了對企業和社會家長兼保姆式的管理，更容易脫離群眾滋生官僚主義。與此同時，在我國計劃經濟體制之下，政府機構是完全按照經濟生活中行業、專業、產品分工而設置的，同時，政府機構及人員的管理方式也是通過單純的增設機構、擴大編制來適應國家經濟和社會事業的發展。伴隨著現代社會行業、專業、產品的越分越細，機構必然越設越多，最終導致部門林立、機構臃腫、冗員過多。

社會主義市場經濟體制的建立對政府機構及其構成人員提出了新的要求，必須精簡機構，裁汰冗員，提高行政效率，增強政府活力，消除官僚主義。然而，要徹底根除官僚主義的頑疾，消除官僚主義的總病根，只有從體制上尤其是行政管理體制改革才能解決問題。正如鄧小平再三強調的：過去我們雖也多次反過官僚主義，但是收效甚微。盡管，官僚主義有思想作風問題的一面，但是制度問題不解決，思想作風問題也解決不了。［1］P328由此，我們可以清楚地看出：官僚主義種種現象的背后其實是體制在作怪，通過徹底的機構改革轉換體制才是消除官僚主義的根本途徑。

四、機構改革是優化干部隊伍，增強行政機構活力的主要手段

機構問題與干部問題緊密相聯，機構是由人組成的，政策是由人來貫徹的，機構的職權是由作為權力主體的干部來行使的。人才問題，主要是組織路線問題，但是目前的主要任務是善于發現、提拔以至大膽破格提拔中青年優秀干部。這是國家現代化建設事業客觀存在的迫切需要。因此，在以精簡機構、裁汰冗員為核心內容的機構改革中，優秀干部的選擇、分配、任用以及配套的干部人事制度的形成也是機構改革所要達到的目標之一。

從20世紀50年代起，我國基本建立起了與計劃經濟體制相適應的干部人事制度，這套制度在某種程度上對“精簡——膨脹”的循環起著推波助瀾的作用。政府機構用人缺乏相關配套的制度與法制，沒有科學的錄用、考核、獎勵和競爭激勵機制，干部隊伍極其容易膨脹起來。同時，在國家機關中，兼職副職過多，工作難以深入，效率難以提高，容易助長官僚主義和形式主義，特別是妨礙選拔更多更適當的同志來擔任領導工作。

機構改革除了反對官僚主義，克服機構臃腫、人浮于事、工作效率低這些毛病外，更重要的是選拔人才，優化干部隊伍，建立有利于青年干部脫穎而出的新制度。首先，通過機構改革，重新按照經濟和社會生活的需要設崗定編，精簡機構，裁汰冗員，經過考核錄用優秀干部，促進人才脫穎而出，對在崗干部經過學習培訓使之能夠更好為社會主義現代化建設服務。其次，機構改革“精簡、統一、效能”的原則也促使領導干部自覺提高自身領導和管理水平，更重要的是無論對機構還是對人的整頓與調整，機構改革的直接目的是形成一整套規范化、科學化、民主化的機構編制和人員配備的規章和制度。

五、機構改革是實現行政管理科學化、民主化、法制化的必要保證

新中國成立以來，通過機構改革經歷的 “精簡——膨脹——再精簡——再膨脹”反復多次的循環，我們認識到：簡單的撤并幾個機構，裁剪幾個人員不是機構改革的本質所在，機構改革的關鍵環節和突破口是轉變政府職能，改變政府管理國民經濟的方式。而以轉變政府職能為核心的機構改革勢必要建立一個功能完備、結構合理、運轉協調、靈活高效的行政管理體制，因為政府職能的轉變意味著權力的調整，在權力實現調整的基礎上的機構改革才有實質意義。否則，僅僅表面上撤并機構，精簡人員，本質上權力沒有實現轉變，被撤并的機構很快又會重新設立起來，機構改革必會流于失敗。

機構改革著眼于權力調整的另一層含義是重新界定和限制政府權力，即理順政府與企事業單位，政府與市場，政府與社會及個人之間的關系。通過機構改革，政府重新界定其權力范圍，真正實現從無限政府向有限政府的轉變，從政府統治向政府管理轉變，從政府直接管理向宏觀調控的轉變，從政府包管一切向公眾積極參與的轉變，從過去的人治管理向法制管理轉變，從社會行政化和官本位制向政企分開、政事分開轉變，從粗放型管理向成本效益型管理轉變。其最終是要形成人民利益至上的服務型政府，重視成本收益分析的節約型政府，間接管理經濟的掌舵型政府，公開透明的陽光政府，放松管制倡導學習的創新型政府。

［1］鄧小平文選（第二卷）［M］.北京：人民出版社，1994.

［2］鄧小平文選（第三卷）［M］.北京：人民出版社，1994.