我國集體林權(quán)改革的回眸與思考

程宇航

集體林權(quán)制度改革是進(jìn)入新世紀(jì)以后我國經(jīng)濟(jì)改革中的一個重大事件。認(rèn)真總結(jié)集體林權(quán)改革的成功經(jīng)驗，分析其中的不足，對于推動集體林權(quán)制度改革繼續(xù)深入和取得更好的成績，是一件很有意義的事情。

一、集體林權(quán)制度改革的歷程

(一)全國集體林改的啟動

2003年6月25日，中共中央、國務(wù)院頒布《關(guān)于加快林業(yè)發(fā)展的決定》(即中央9號文件，以下簡稱《決定》)。正是這個《決定》，開啟了我國集體林權(quán)制度實質(zhì)而成功改革的航程。集體林權(quán)改革的內(nèi)容主要有:

1.基本思路:通過所有權(quán)與經(jīng)營權(quán)的分離，逐步建立起“產(chǎn)權(quán)歸屬清晰、經(jīng)營主體落實、責(zé)權(quán)劃分明確、利益保障嚴(yán)格、流轉(zhuǎn)順暢規(guī)范、監(jiān)管服務(wù)到位”的現(xiàn)代林業(yè)產(chǎn)權(quán)制度。

2.核心內(nèi)容:在保持集體林地所有權(quán)不變的情況下，確立經(jīng)營主體，明晰林地使用權(quán)和林木所有權(quán)，放活經(jīng)營權(quán)，落實處置權(quán)，保障收益權(quán)，做到“山有其主，主有其權(quán)，權(quán)有其責(zé)，責(zé)有其利”。

3.改革重點:建立經(jīng)營主體多元化，權(quán)、責(zé)、利相統(tǒng)一的集體林權(quán)經(jīng)營管理新機(jī)制，實現(xiàn)“山有其主、主有其權(quán)、權(quán)有其責(zé)、責(zé)有其利”的目標(biāo)。改革的范圍主要是林木所有權(quán)和林地使用權(quán)尚未明晰的集體商品林及縣級人民政府規(guī)劃的宜林地。

4.改革步驟:

(1)明晰產(chǎn)權(quán)

以均山、均股、均利等形式，把林地使用權(quán)和林木所有權(quán)落實到農(nóng)戶，確立農(nóng)民的經(jīng)營主體地位，并依法保護(hù)農(nóng)民承包和延包的權(quán)利。在承包期內(nèi)，發(fā)包方不得單方中斷與農(nóng)民的承包關(guān)系，也不得因流轉(zhuǎn)改變農(nóng)民的初始承包關(guān)系。

(2)確權(quán)發(fā)證

林地使用權(quán)和林木所有權(quán)明晰后，在勘驗“四至”的基礎(chǔ)上，核發(fā)全國統(tǒng)一的林權(quán)證，做到圖、表、冊一致，人、地、證相符，確定農(nóng)民經(jīng)營林地的法律地位。

(3)放活經(jīng)營權(quán)。農(nóng)民可以按照市場需求和林業(yè)內(nèi)在規(guī)律，自主制訂經(jīng)營方案，決定經(jīng)營方向、經(jīng)營模式和經(jīng)營目標(biāo)，真正建立起農(nóng)民自主經(jīng)營林業(yè)的機(jī)制。

(4)落實處置權(quán)

在不改變集體林地所有權(quán)和林地用途的前提下，允許農(nóng)民將林木所有權(quán)和林地使用權(quán)依法依規(guī)進(jìn)行出租、入股、抵押、轉(zhuǎn)讓等，促進(jìn)生產(chǎn)要素的合理流動和優(yōu)化配置。

(5)保障收益權(quán)

農(nóng)戶承包的收益，除按合同約定交納林地使用費外，其余歸自己所有;通過降低稅費和調(diào)整不合理的收入分配關(guān)系，讓利于民、還利于民，確保林業(yè)經(jīng)營者的合法收益。

(二)試點省的林改試驗

國家林業(yè)局確定的先行開展林改試驗的有4個省，它們是:福建、江西、遼寧和浙江。其中，最具特色、成效也最為顯著的是福建和江西。

1.福建率先進(jìn)行林改

福建是最早開展集體林權(quán)改革試驗的省份。還在中共中央、國務(wù)院《關(guān)于加快林業(yè)發(fā)展的決定》(即中央9號文件)頒布之前，福建省即已開始集體林權(quán)制度的改革嘗試。

2002年12月，福建省委、省政府出臺《福建省加快人工用材林發(fā)展的若干規(guī)定》，明確林權(quán)制度改革，落實林業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營者的“四權(quán)”，即所有權(quán)、經(jīng)營權(quán)、收益權(quán)和處置權(quán)。2003年4月，福建省政府發(fā)布《關(guān)于推進(jìn)集體林權(quán)制度改革的意見》，提出用三年時間完成以“山有其主，主有其權(quán)，權(quán)有其責(zé)，責(zé)有其利”為目標(biāo)的集體林權(quán)制度改革。這個《意見》比中央9號文件(國務(wù)院《關(guān)于加快林業(yè)發(fā)展的決定》)還要早2個多月。2003年9月，號稱全國林改第一村的福建永安市西洋鎮(zhèn)嶺頭村開始林權(quán)改革。2004年10月，中國第一個林業(yè)要素市場——在林權(quán)制度改革的發(fā)祥地福建永安成立，它也是我國第一個通過政府行為規(guī)范林木、林地流轉(zhuǎn)的綜合平臺。2005年開始，福建省正式啟動森林生態(tài)效益補償基金制度。2005年6月1—2日，福建省在南平召開全省集體林權(quán)制度改革現(xiàn)場會，向全省推介南平的林改經(jīng)驗。

福建的林改受到了中央領(lǐng)導(dǎo)和國家相關(guān)部門的高度重視和充分肯定。2006年1月13日，胡錦濤總書記在福建永安農(nóng)村考察時，特別指出“林權(quán)制度改革意義重大”。

福建林改有兩個顯著特點:一是主權(quán)改革到位，二是配套改革取得突破。

關(guān)于主權(quán)到位，說的是福建的集體林權(quán)制度改革不是簡單的確權(quán)發(fā)證，而是所有權(quán)、經(jīng)營權(quán)、處置權(quán)、收益權(quán)一同落實。這么一來，改革就解決了制約林業(yè)發(fā)展的產(chǎn)權(quán)問題，主權(quán)真正落實到位，為農(nóng)民的可持續(xù)增收奠定了基礎(chǔ)。

在主體改革到位后，福建又率先推進(jìn)了集體林權(quán)配套改革，配套改革取得突破的關(guān)鍵是資源變成了資產(chǎn)，實現(xiàn)資源經(jīng)營向資本經(jīng)營轉(zhuǎn)變，而資源“動”起來了，就使得林地、林木的價值有了“變現(xiàn)”的可能。福建的配套改革還包括林業(yè)主管部門的改革:決定組建省、市、縣三級林權(quán)登記管理中心和省、市、縣三級林業(yè)綜合行政執(zhí)法機(jī)構(gòu)，把它們確定為財政全額撥款事業(yè)單位。這也是福建林改配套改革中的得意之筆。

2.江西全力推進(jìn)林改

江西省是繼福建省之后在全國較早推行集體林改的省份。

2003年6月，中共中央、國務(wù)院頒布《關(guān)于加快林業(yè)發(fā)展的決定》;2004年8月27日，江西省委、省政府便出臺了江西省《關(guān)于深化林業(yè)產(chǎn)權(quán)制度改革的意見》，對江西全省的林改做出部署。2004年9月，江西省選擇崇義、銅鼓等7個重點林業(yè)縣(市)進(jìn)行林改試點。試點7個月之后，于2005年4月在全省范圍內(nèi)全面鋪開林權(quán)制度改革工作。2006年5月，江西啟動林權(quán)制度配套改革工作。9月，省委省政府辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)省林業(yè)產(chǎn)權(quán)制度改革領(lǐng)導(dǎo)小組《關(guān)于推進(jìn)林業(yè)產(chǎn)權(quán)制度配套改革的意見》。

2007年4月20日，國務(wù)院總理溫家寶到江西視察，對江西率先開展的林權(quán)制度改革給予高度評價:“集體林權(quán)制度改革如同土地家庭承包改革一樣，在山區(qū)林區(qū)具有歷史性的意義。改革調(diào)動了農(nóng)民的積極性，使山更綠、水更清、環(huán)境更好，農(nóng)民的收入更多。”“要大力宣傳江西林業(yè)產(chǎn)權(quán)制度改革，就像宣傳當(dāng)年的‘小崗村大包干’一樣。”

截至2008年12月底，省林改辦對全省林權(quán)改革調(diào)度情況顯示，通過四年多的努力，江西省的林權(quán)主體改革全面完成。據(jù)悉，當(dāng)年年初，全省93個縣(市、區(qū))主體改革即通過了檢查驗收;7月份，全省18個風(fēng)景名勝區(qū)、經(jīng)濟(jì)技術(shù)開發(fā)區(qū)又通過了檢查驗收。至此，全省林權(quán)制度主體改革全面完成，分山到戶率、確權(quán)發(fā)證率、糾紛調(diào)處率均在八成以上，乃至接近百分之百。另外，在配套改革中，林改后全省有47個縣(市、區(qū))開展了森林火災(zāi)保險業(yè)務(wù)，森林保險金額累計達(dá)29.55億元。

江西林改有以下特點:

一是精心設(shè)計，分步實施。林改前，江西林業(yè)主管部門派出幾十個工作組深入到全省各地做了大量細(xì)致的調(diào)查研究，在此基礎(chǔ)上，確定了林權(quán)制度改革的總體思路，制定出臺《關(guān)于深化林業(yè)產(chǎn)權(quán)制度改革的意見》。為穩(wěn)妥起見，江西省林改采取分步實施的辦法，先試點、后推開，先難點重點、后一般縣，先主體、后配套(改革)。

二是高位推動，書記主抓。在推進(jìn)林改過程中，江西形成了黨委統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、政府組織部署、部門加強(qiáng)指導(dǎo)、村組具體操作的工作機(jī)制，保證了改革的有序推進(jìn)。所謂“高位推動”，就是省、市、縣三級書記抓林改，一級抓一級，層層抓落實，這確保了林改工作“三到位”:一是政策落實到位;二是干部落實到位;三是經(jīng)費落實到位。江西林業(yè)部門的同志說，我們林業(yè)從來沒有像林改工作這樣受到高度重視，從來沒有像林改工作這樣高效有序。

三是還權(quán)于民，民主推進(jìn)。江西省在林改中，依據(jù)《村民委員會組織法》，把決策權(quán)交給群眾，體現(xiàn)群眾意愿，保障廣大林農(nóng)的知情權(quán)、參與權(quán)、監(jiān)督權(quán)。實際操作中，以村民小組為單位，要求必須做到”兩個2/3”，即召開村組會議討論改革方案時，必須由2/3以上的村民或者村民代表到會，林改方案必須由2/3以上的到會村民或者村民代表統(tǒng)一才能通過。堅持”兩榜定案”:制定方案之前要張榜公布山林權(quán)屬現(xiàn)狀，勘界勾圖之后要張榜公布林權(quán)落實的戶主姓名、坐落位置和實際面積等。通過這些措施保障廣大林農(nóng)在林改中充分行使自己的民主權(quán)利，保證了改革內(nèi)容和過程的公開透明、公平公正。

四是規(guī)范操作，依法有序。江西省在改革中根據(jù)國家和江西省的相關(guān)法律法規(guī)，專門制定了《林業(yè)產(chǎn)權(quán)制度改革確權(quán)發(fā)證操作規(guī)范》，對確權(quán)發(fā)證的有關(guān)事項作了詳盡規(guī)定。江西各地也從實際出發(fā)，制定了自己的改革工作制度和業(yè)務(wù)管理制度。按照這些規(guī)范和制度進(jìn)行具體的改革操作，保證了改革工作的有序進(jìn)行。

五是加強(qiáng)保障，穩(wěn)定和諧。上個世紀(jì)80年代初，江西進(jìn)行林業(yè)“三定”時曾引發(fā)過大規(guī)模的亂砍濫伐。其主要原因是群眾怕政策多變，同時存在權(quán)屬糾紛。這次林改，為防止這種情況再次發(fā)生，江西有針對性地做了三項工作:一是把宣傳發(fā)動工作徹底做到位;二是把山林糾紛調(diào)處擺到十分突出的位置，堅持把矛盾和糾紛化解在基層、化解在萌芽狀態(tài);三是制定維護(hù)林區(qū)穩(wěn)定的預(yù)案，確保了林區(qū)秩序穩(wěn)定和森林資源安全。

六是整體推進(jìn)，完善服務(wù)。林權(quán)制度改革是以完善林權(quán)制度為核心的，但又不是僅僅限于林權(quán)制度，必須整體推進(jìn)。為此，江西省委、省政府出臺了一系列以完善服務(wù)為宗旨的配套措施。

(三)集體林改在全國全面推開

2006年8月24—25日，全國集體林權(quán)制度改革現(xiàn)場經(jīng)驗交流會在江西井岡山召開。國務(wù)院副總理回良玉出席并作了重要講話，國家林業(yè)局局長賈治邦做了總結(jié)講話。福建、遼寧、江西三省副省長分別介紹本省林權(quán)改革情況。會議討論了《關(guān)于集體林權(quán)制度改革的指導(dǎo)意見 (討論稿)》。 2008年4月28日，中共中央政治局召開會議，研究部署推進(jìn)集體林權(quán)制度改革。2008年6月8日，中共中央、國務(wù)院發(fā)布《關(guān)于全面推進(jìn)集體林權(quán)制度改革的意見》。自此，我國進(jìn)入到集體林權(quán)制度改革的新時期。《意見》明確用5年左右時間，基本完成明晰產(chǎn)權(quán)、承包到戶的改革任務(wù)。在此基礎(chǔ)上，通過深化改革，完善政策，健全服務(wù)，規(guī)范管理，逐步形成集體林業(yè)的良性發(fā)展機(jī)制，實現(xiàn)資源增長、農(nóng)民增收、生態(tài)良好、林區(qū)和諧的目標(biāo)。

2009年6月22—23日，中央林業(yè)工作會議在北京舉行。這是新中國成立60年來中央召開的首次林業(yè)工作會議。會議全面部署推進(jìn)集體林權(quán)制度改革工作，標(biāo)志著我國的林權(quán)改革進(jìn)入了一個新階段。會議以后，我國的林權(quán)改革以更大的步伐和動力向前推進(jìn)。8月18日，國家林業(yè)局印發(fā)《關(guān)于促進(jìn)農(nóng)民林業(yè)專業(yè)合作社發(fā)展的指導(dǎo)意見》。10月15日，國家林業(yè)局印發(fā)《關(guān)于切實加強(qiáng)集體林權(quán)流轉(zhuǎn)管理工作的意見》。10月29日，國家林業(yè)局、國家發(fā)改委、財政部、商務(wù)部、國家稅務(wù)總局聯(lián)合印發(fā)《林業(yè)產(chǎn)業(yè)振興規(guī)劃(2010—2012年)》(林計發(fā)〔2009〕253號)。

2010年4月14日，全國解決歷史遺留問題、深入推進(jìn)集體林權(quán)制度改革工作現(xiàn)場會在海口市召開，總結(jié)推廣海南省在解決林權(quán)歷史遺留問題方面的成功經(jīng)驗，深入推進(jìn)集體林權(quán)制度改革。10月10—11日，全國集體林權(quán)制度改革百縣經(jīng)驗交流會在北京舉行，認(rèn)真總結(jié)交流集體林權(quán)制度改革的成效和經(jīng)驗，安排部署當(dāng)前和今后一個時期集體林權(quán)制度改革工作。

二、集體林權(quán)改革的成效與經(jīng)驗

(一)集體林改的成效

中央關(guān)于加快林業(yè)發(fā)展的決定頒發(fā)后，全國很多地方結(jié)合實際，對集體林權(quán)制度改革進(jìn)行了積極探索，取得了很好的成效。截至2010年底，已有20個省(區(qū)、市)基本完成明晰產(chǎn)權(quán)、承包到戶，全國共承包到戶的集體林地占總面積的88.6%，3億多農(nóng)民直接受益。

1.林農(nóng)釋放出巨大潛能，林地產(chǎn)出大幅提高。林改大大激發(fā)了農(nóng)民造林育林護(hù)林的熱情，森林資源得到有效保護(hù)和發(fā)展。林地承包到戶后，農(nóng)民真正成為山林的主人，蘊藏在農(nóng)民中的積極性和巨大潛能得到有效釋放。農(nóng)民“把山當(dāng)田耕，把樹當(dāng)菜種”，舍得投入，精心經(jīng)營，效益顯著增長。全國林地直接產(chǎn)出率由2003年的84元/畝提高到2010年的198元/畝。國家林業(yè)局發(fā)布的2009年全國林業(yè)統(tǒng)計年度報告顯示:全國造林面積連續(xù)4年大幅增長，全國林業(yè)產(chǎn)業(yè)總產(chǎn)值年平均增速為19.92%。2009年林業(yè)投資增長36.88%，是近年來增速最快的一年。林改后，福建、江西、遼寧、浙江等省造林規(guī)模連創(chuàng)歷史新高，成活率和保存率達(dá)90%以上。重慶市2009年造林798萬畝，超過前10年的總和。

集體林權(quán)制度改革與退耕還林、天然林保護(hù)等林業(yè)重點工程建設(shè)相結(jié)合，進(jìn)一步提高了工程建設(shè)質(zhì)量和效益。截至2010年底，中央累計安排退耕還林工程建設(shè)任務(wù)4.27億畝，其中退耕地造林1.39億畝。天然林保護(hù)工程有效保護(hù)森林16.19億畝，累計完成公益林建設(shè)任務(wù)2.49億畝。

2.農(nóng)民有了穩(wěn)定的財產(chǎn)性收入。林改搞活了林地經(jīng)營權(quán)和林木所有權(quán)，林業(yè)成為新的投資熱點，種苗培育、經(jīng)濟(jì)林果、竹藤花卉等產(chǎn)業(yè)不斷壯大，森林旅游、木本糧油以及林下種菌、種菇、種藥、種菜等種植業(yè)，和林中養(yǎng)雞、養(yǎng)豬、養(yǎng)兔、養(yǎng)蛙等養(yǎng)殖業(yè)迅速興起。全國林業(yè)總產(chǎn)值由2006年的1.07萬億元增加到2010年的2.09萬億元，五年翻了一番。浙江省安吉縣以全國2%的竹林資源占有了全國20%的竹產(chǎn)品市場，2009年產(chǎn)值超過120億元，竹產(chǎn)業(yè)已成為縣域經(jīng)濟(jì)的第一支柱。

林改將林地使用權(quán)和林木所有權(quán)確權(quán)到戶，讓農(nóng)民有了穩(wěn)定的財產(chǎn)性收入。我國27.37億畝集體林地有森林蓄積45.74億立方米，經(jīng)濟(jì)價值達(dá)數(shù)十萬億元，分山到戶后，戶均擁有森林資源資產(chǎn)近10萬元。據(jù)統(tǒng)計，全國2550多個林改縣農(nóng)民人均年林業(yè)收入占年收入的比重達(dá)到14.6%，重點林區(qū)縣超過60%。

3.助力和諧社會建設(shè)。

農(nóng)村社會發(fā)展發(fā)生了深刻變化，為構(gòu)建和諧農(nóng)村發(fā)揮了有效作用。農(nóng)村富余勞動力就業(yè)狀況得到改善。以江西為例，改革后，江西有40多萬外出打工的農(nóng)民返鄉(xiāng)務(wù)林，實現(xiàn)了零距離就業(yè)。通過權(quán)改，江西解決了5萬多起山林糾紛，調(diào)處率和滿意率都超過90%，有效地消除了林區(qū)不穩(wěn)定因素，促進(jìn)了農(nóng)村社會的和諧。

(二)林權(quán)改革的主要經(jīng)驗

1.認(rèn)識正確，堅持把改革作為推動林業(yè)發(fā)展的根本動力。集體林權(quán)制度改革之所以在全國得以全面順利推廣，首先得益于各級黨委政府對林改高度重視。中共中央、國務(wù)院專門下發(fā)《關(guān)于全面推進(jìn)集體林權(quán)制度改革的意見》，國家林業(yè)局和各地黨委、各級政府都將林業(yè)改革作為頭等大事，把林改作為推動林業(yè)發(fā)展的根本動力。

2.高位推動，形成了一套好的推動機(jī)制。國家林業(yè)局局長賈治邦曾經(jīng)說過，江西的林改之所以能取得顯著成效，主要在于領(lǐng)導(dǎo)重視，高位推動。江西省委、省政府明確規(guī)定，各地要把林改作為農(nóng)村和農(nóng)業(yè)發(fā)展與改革的頭等大事來抓，縣 (市、區(qū))、鄉(xiāng)(鎮(zhèn))、村三級書記一定要親自抓，負(fù)總責(zé)。三級書記抓林改，形成了黨委統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、政府組織部署、部門加強(qiáng)指導(dǎo)、村組具體操作的工作機(jī)制，保證了改革的有序推進(jìn)。江西林業(yè)部門的同志說，我們林業(yè)從來沒有像林改工作這樣受到高度重視，從來沒有像林改工作這樣高效有序。可以說，凡是林改搞得好的地方，都是高位推動、書記主抓的結(jié)果。福建如此，江西如此，其他省也是如此。

3.堅持以人為本，始終維護(hù)好林農(nóng)的利益。

集體林改之所以獲得成功，就是一直堅持以人為本，始終維護(hù)好林農(nóng)的利益。在改革的過程中，圍繞著林農(nóng)最關(guān)心、最直接、最現(xiàn)實的問題展開，廣泛聽取了林農(nóng)的意見和建議，改革方案得到了林農(nóng)的支持和擁護(hù)，改革使林農(nóng)得到了實惠，因而得到了廣大林農(nóng)的真心擁護(hù)。

4.抓好試點，取得經(jīng)驗后再推廣鋪開。

這次林改，全國先在少數(shù)幾個省開展試點，而試點省又先在幾個縣里搞試點，在推行一段時間，摸索出一些經(jīng)驗以后再全面推開。這是一條好經(jīng)驗，是林改少走彎路、獲得成功、取得成效的一個重要原因。

5.嚴(yán)密組織，精心操作，保證了林改的成功。

林業(yè)改革政策性強(qiáng)、程序復(fù)雜，如果操作不當(dāng)，就可能引發(fā)新的矛盾和糾紛，導(dǎo)致亂砍濫伐，甚至給今后幾十年的林業(yè)經(jīng)營管理埋下隱患，因此改革的推進(jìn)要周密部署，精心操作。這次林改，無論是全國范圍，還是各個地方，都在推行之前做到了嚴(yán)密組織，抓好宣傳，統(tǒng)一思想，精心操作，從而確保了林改的成功。

三、進(jìn)一步深化林權(quán)改革的幾點思考

集體林權(quán)制度改革還存在著一些困難和問題。一是改革進(jìn)展不平衡，林地林木流轉(zhuǎn)不盡規(guī)范，新的林木采伐機(jī)制不健全;二是強(qiáng)林惠林的政策還不完善，基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)欠賬較多，林區(qū)道路建設(shè)十分滯后;三是農(nóng)民發(fā)展林業(yè)的資金不足、技術(shù)缺乏、信息不靈。

面對改革中出現(xiàn)的問題，展望林權(quán)改革的前景，為促進(jìn)林改不斷深化和取得更好的成績，筆者特提出如下幾點思考:

(一)要重視配套改革

林改的核心是產(chǎn)權(quán)改革，要求做到產(chǎn)權(quán)明晰。大部分農(nóng)戶了解到改革的目的和政策后，對林改表示贊成和歡迎;但在改革基礎(chǔ)較為薄弱的地方，一些農(nóng)戶對改革麻木不仁，抱著無所謂的態(tài)度;也有群眾片面認(rèn)為林改是“開口子、賣林子、砍樹子、修房子”，落實林權(quán)的實質(zhì)就是分享集體公共資源的“最后晚餐”。所以，光有產(chǎn)權(quán)改革還不夠，還要有其他方面的配套改革。從目前的情況看，至少需要開展5個方面的配套改革:一是推進(jìn)林業(yè)分類經(jīng)營改革，完善采伐管理機(jī)制;二是完善政策法規(guī)，引導(dǎo)森林資源資產(chǎn)有序流轉(zhuǎn);三是創(chuàng)新森林資源保護(hù)體系;四是建立健全覆蓋集體林業(yè)的公共財政制度;五是推進(jìn)林業(yè)投融資改革。還要重視林地的流轉(zhuǎn)問題。林地的自由流轉(zhuǎn)關(guān)系到林改的后續(xù)成效，關(guān)系到林業(yè)的長期發(fā)展，是一個非常重要并且需要盡快解決的問題。應(yīng)該加強(qiáng)對這個問題的調(diào)查研究，盡快制定有利于林地自由流轉(zhuǎn)的政策。

(二)要重視制度建設(shè)

集體林權(quán)制度改革不僅僅是一次農(nóng)村林地制度的變革，更是一次利益的重要調(diào)整。一是林業(yè)部門收入受到強(qiáng)烈沖擊。“兩金”從20%減少到10%，對此依賴程度較高的林業(yè)部門受到很大沖擊，特別是基層林業(yè)部門。此外，林改政策還規(guī)定:除按規(guī)定標(biāo)準(zhǔn)征收的“兩金”和經(jīng)物價部門核準(zhǔn)的證件工本費、森林資源資產(chǎn)評估和交易服務(wù)收費外，其他涉林收費項目一律取消。二是村集體收入缺乏持續(xù)性。林改后，許多地方采取了將林地一賣了之的辦法，這種做法在林改初期或許會有較多收入，但山場賣光之后，有關(guān)收入便會枯竭。這種竭澤而漁的做法，不利于村集體經(jīng)濟(jì)收入的可持續(xù)發(fā)展。

因此要推進(jìn)一系列的制度建設(shè)，主要有:一是繼續(xù)創(chuàng)新和完善林業(yè)的產(chǎn)權(quán)制度;二是創(chuàng)新和改革市場制度;三是創(chuàng)新組織制度;四是創(chuàng)新林業(yè)管理體制;五是創(chuàng)新林業(yè)稅收制度。

(三)要給林業(yè)與農(nóng)業(yè)一樣的優(yōu)惠待遇，加大生態(tài)公益林的補償力度

林改的基本政策導(dǎo)向是“管住公益林，放活商品林”。放活商品林容易，確權(quán)到戶即可，也容易操作。然而管住生態(tài)公益林卻不容易。林改之后，原本屬于集體所有的山場變成了一個明確的經(jīng)營主體所有 (承包期限為30年到70年不等)，這就意味著改革前可能免費用木材的農(nóng)民需要以市場價去購買，或者盜砍、盜伐及破壞生態(tài)公益林。生態(tài)公益林要在保證其性質(zhì)不變的前提下，明確管護(hù)權(quán)，并將管護(hù)責(zé)任和補償資金落實到位。但實際情況是，由于生態(tài)公益林補償資金標(biāo)準(zhǔn)過低:每畝僅5元，其中還有0.5元由省林業(yè)局掌握用于防蟲等支出，管護(hù)責(zé)任又大 (每個行政村僅3名管護(hù)人員)，致使很多林農(nóng)不愿意將自己承包的山林劃為生態(tài)公益林，對已劃為生態(tài)公益林的集體山林確權(quán)到戶的積極性也不高。因此，應(yīng)該在提高公益林管護(hù)補助標(biāo)準(zhǔn)的同時，全面落實公益林補償制度，并對公益林的經(jīng)營、管理與合理利用制定出明確的、可操作性強(qiáng)的政策。

由于地方財政困難，在沒有國家專項資金的前提下，林業(yè)的扶持政策難以到位。林業(yè)也屬“三農(nóng)”，應(yīng)該享受國家對農(nóng)業(yè)的一切優(yōu)惠待遇，應(yīng)盡快出臺對林業(yè)的優(yōu)惠政策。

(四)政策要長期穩(wěn)定

歷史經(jīng)驗告訴我們，改革不能急功近利。在已經(jīng)完成主體改革的地方，要調(diào)整和完善采伐管理、減輕稅費、生態(tài)補償?shù)日撸⒔∪u估流轉(zhuǎn)、抵押貸款、森林保險、專業(yè)合作等制度，鞏固擴(kuò)大成果，真正建立起生態(tài)受保護(hù)、農(nóng)民得實惠的長效機(jī)制。任何一項改革要想取得好的成效，首先要使改革的相關(guān)者認(rèn)可這項改革，相信這項改革。而要做到這一點，改革政策的長期穩(wěn)定性就顯得特別重要。從另一方面說，如果想對改革的相關(guān)者進(jìn)行長期有效的激勵，一個重要的前提也是要求政策穩(wěn)定，長期有效。林權(quán)改革更是如此，林改中出臺的政策一定要長期、穩(wěn)定。

(五)反對形式主義，防止“反彈”

林改支出主要包括內(nèi)業(yè)外業(yè)、培訓(xùn)、檔案建立、設(shè)備購置、領(lǐng)導(dǎo)調(diào)研等五部分。凡是開展林改的地方，都存在著程度不等的資金短缺。考慮到各方面因素，建議我國集體林改的成本至少應(yīng)由國家財政以每畝2元劃撥林改經(jīng)費。各級地方政府應(yīng)該在明確成本總數(shù)和分擔(dān)程度的基礎(chǔ)上，按時、足額支付林改經(jīng)費，確保林改這一惠民政策得到資金保障。

[1]梅青，艾前進(jìn).世紀(jì)林改——中國林改的歷史方位系列述評(1-4)[J].中國綠色時報，2009-11-06.

[2]《林業(yè)大事記》[EB/OL].國家林業(yè)局網(wǎng)站，2004-2010.

[3]《國家林業(yè)局:林業(yè)總產(chǎn)值五年翻一番》[EB/OL].中國網(wǎng)絡(luò)電視臺，2011-04-22.

[4]《集體林權(quán)制度改革點燃億萬農(nóng)民新希望》[EB/OL].國家林業(yè)局網(wǎng)站，2011-01-04.

[5]《江西林改5年取得巨大社會經(jīng)濟(jì)效益》[EB/OL].農(nóng)博網(wǎng).